Статья поступила 17.06.2023.
The article was received on 17.06.2023.
Качество жизни населения на той или иной территории во многом определяется состоянием дорог. Автомобильные дороги имеют стратегическое значение для обеспечения транспортной безопасности. Они связывают территорию страны, обеспечивают жизнедеятельность всех городов и населенных пунктов, по ним осуществляются самые массовые перевозки грузов и пассажиров. Развитие сети автомобильных дорог определяет мобильность населения и доступ к материальным и социальным ресурсам, позволяет расширить производственные возможности экономики за счет снижения транспортных издержек и затрат времени на перевозки [1, 116–119; 12, 329–331; 13, 81–88].
Дорога протяженностью в несколько километров, проложенная там, где в ней остро нуждается местное население, подчас способна заметно улучшить качество жизни людей, а в некоторых случаях дать толчок развитию района, области, региона, сравнимый с многомиллионными инвестициями [3, 14–20; 6, 360–381; 7, 202–209]. И речь идет не только о промышленном росте, который, безусловно, важен для страны, но и воплощении в жизнь ключевых социальных программ, сформированных правительством Российской Федерации. Не секрет, что рост численности населения в ряде областей часто тормозит отсутствие или нехватка детских садов, школ и удобного, безопасного, круглогодичного подъезда к общеобразовательным и детским учреждениям [14, 142–151; 18, 295–302; 19, 72–74].
Дороги являются частью других проектов, они, по сути, интегрированы в них. Следовательно, ремонт и строительство дорог входит в комплекс решаемых различными национальными проектами задач [5, 168–173; 8, 185–189; 9, 250–259; 16, 164–169; 17, 245–252].
В условиях проведения СВО особое значение приобретают дороги с позиций мобилизационной готовности. Особенно это актуально для приграничных субъектов Российской Федерации — Белгородской, Курской, Брянской областей [10, 501–506; 11, 215–220] и др.
В связи со сказанным в настоящей статье проанализирован уровень законодательной обеспеченности мобилизационной подготовки автомобильных дорог и практическая реализация на примере федерального проекта «Автомобильные дороги Минобороны России».
К нормативным правовым актам федерального значения можно отнести в первую очередь федеральный закон «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1. Статус дорог оборонного значения закреплен в ст. 7 названного НПА:
«Статья 7. Автомобильные дороги оборонного значения
1. Автомобильными дорогами оборонного значения являются автомобильные дороги, необходимые для обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, а также автомобильные дороги, соединяющие военные, важные государственные и специальные объекты и предназначенные в условиях военного времени для воинских перевозок, эвакуации населения, объектов хозяйственного, социального и культурного назначения.
2. В целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации автомобильные дороги независимо от их форм собственности и значения могут быть отнесены к автомобильным дорогам оборонного значения в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Перечень автомобильных дорог оборонного значения утверждается Правительством Российской Федерации.
3. Включение автомобильной дороги в перечень автомобильных дорог оборонного значения не является основанием для ограничения движения транспортных средств по такой автомобильной дороге, за исключением случаев ее использования в период действия военного положения, и не влечет за собой изменение формы собственности на такую автомобильную дорогу.
4. Порядок использования автомобильной дороги оборонного значения и ее восстановления в период действия военного положения, порядок проведения мероприятий по ее техническому прикрытию в мирное время, порядок возмещения собственнику автомобильной дороги ущерба, связанного с проведением указанных мероприятий, утверждаются Правительством Российской Федерации».
Организацию и обеспечение мобилизационной подготовки закрепляют нормы ст. 23 НПА об автомобильных дорогах:
«Статья 23. Мобилизационная подготовка автомобильных дорог
1. Мобилизационная подготовка автомобильных дорог осуществляется владельцами автомобильных дорог в соответствии с законодательством Российской Федерации в целях обеспечения готовности автомобильных дорог для использования в военное время.
2. Организация и обеспечение мобилизационной подготовки осуществляются в отношении:
1) автомобильных дорог федерального значения федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства;
2) автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
3) автомобильных дорог местного значения органами местного самоуправления».
Следующий нормативный правовой акт — федеральный закон от 26.02.1997 № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации»2. Цели и задачи закона — осуществление правового регулирование в области мобилизационной подготовки и мобилизации в Российской Федерации, установление прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также организаций независимо от форм собственности и их должностных лиц, граждан Российской Федерации в этой области.
К подзаконным актам правительственного уровня, связанными с мобилизационной подготовкой автомобильных дорог, следует отнести постановление Правительства РФ от 20.12.2017 № 1596 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы».
В Российской Федерации принята также государственная программа Российской Федерации «Развитие транспортной системы»3, в описании которой сказано:
«Государственная программа «Развитие транспортной системы» является инструментом реализации государственной транспортной политики. Ее приоритеты и цели коррелируют с целями и задачами Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом на период до 2035 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2021 г. № 3363-р4, и направлены на достижение национальных целей развития Российской Федерации на период до 2030 года, определенных Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»5 и Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 г. № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»»6.
Стратегическими целями государственной транспортной политики развития транспортного комплекса Российской Федерации являются повышение пространственной связанности и транспортной доступности территорий, увеличение скорости и объема доставки грузов, в том числе транзитных, развитие мультимодальных и транспортно-логистических технологий, повышение мобильности населения и развитие внутреннего туризма, увеличение скорости и объема доставки грузов, в том числе транзитных, развитие мультимодальных и транспортно-логистических технологий, цифровая и низкоуглеродная трансформация отрасли.
Одним из ключевых приоритетов развития транспортного комплекса станет реализация мероприятий по формированию и развитию единой опорной транспортной сети. Предполагается ликвидировать инфраструктурные ограничения на ней, в том числе за счет развития участков международных транспортных коридоров, сети аэродромов (аэропортов) гражданской авиации, устранения ограничений пропускной способности на подходах к портам, развития магистральной транспортной сети городских агломераций, создания автодорожных обходов крупных городов и других населенных пунктов, ликвидации лимитирующих участков на внутренних водных путях, развития опорной логистической инфраструктуры.
В рамках мероприятий по развитию грузовых перевозок планируется повысить эффективность товародвижения и конкурентоспособность российской транспортной системы на мировом рынке транспортных услуг, в том числе за счет обеспечения бесшовной логистики на пограничных переходах, сбалансированной тарифной политики, запуска регулярных контейнерных поездов между крупнейшими агломерациями, расширения мультимодальной инфраструктуры и систем взимания платы за пользование инфраструктурой.
Реализация указанных мероприятий позволит снять инфраструктурные ограничения на Единой опорной транспортной сети, обеспечит государственную и территориальную целостность Российской Федерации и обороноспособность страны.
На достижение стратегических целей государственной транспортной политики будут направлены следующие цели программы:
• ускорение товародвижения на основе повышения качества транспортной инфраструктуры на 17,1 % относительно уровня 2021 г.;
• повышение конкурентоспособности транспортной системы России на мировом рынке транспортных услуг и рост экспорта услуг транспортного комплекса до 30 млрд долларов США.
Реализация мероприятий структурных элементов программы на основе комплексного подхода обеспечит ускорение товародвижения за счет повышения качества транспортной инфраструктуры. Доля инфраструктуры единой опорной транспортной сети в нормативном состоянии составит к 2030 г. не менее 85 %, а протяженность участков, работающих в режиме перегрузки, снизится до 5 %.
Важнейшим приоритетом государственной транспортной политики являются повышение мобильности населения и развитие внутреннего туризма, реализация которого возможна только на основе роста доступности транспортных услуг для населения.
Повышение доступности качественных транспортных услуг для обеспечения транспортной подвижности на уровне 14,2 пасс.-км на одного жителя является важнейшей целью программы на период до 2030 г. Обеспечение доступности транспортных услуг для населения на уровне, гарантирующем социальную стабильность, территориальную связанность, развитие межрегиональных связей и национального рынка труда, возможно только на основе повышения надежности и доступности услуг магистрального пассажирского транспорта. Особую роль в обеспечении транспортной доступности играют гражданская авиация и железнодорожный транспорт, в сельской местности — автобусный и внутренний водный транспорт. Рост доступности транспортных услуг непосредственно повлияет на темпы реализации приоритетных проектов в области туризма, сельского хозяйства, здравоохранения, образования и решения жилищных проблем.
Для стимулирования социально-экономического развития сельских территорий, сохранения численности населения и обеспечения роста объемов сельскохозяйственного производства предполагаются развитие общественного транспорта, строительство автодорог с твердым покрытием и приведение в нормативное состояние местной дорожной сети.
Приоритетным вопросом являются развитие городского пассажирского транспорта и транспортное обеспечение крупных и крупнейших городских агломераций, являющихся центрами экономического и социального развития страны. Сбалансированное развитие систем общественного транспорта (включая железнодорожный транспорт смешанного «город-пригород» сообщения) позволит обеспечить оптимальную транспортную доступность мест проживания, работы и досуговых объектов.
Для снижения негативного влияния на качество жизни населения и оптимизации транспортных систем запланированы переключение части грузопотока на внутренний водный и железнодорожный транспорт, строительство автодорожных обходов вокруг агломераций и внедрение грузового каркаса в агломерациях. При этом важнейшее значение будет иметь инфраструктурный эффект формирования городских агломераций, связанный с реализацией мероприятий и механизмов национального проекта «Безопасные качественные дороги».
Изменение геополитической ситуации и позиционирования России в мировом сообществе выдвигает новые требования к транспорту как к элементу системы национальной безопасности. Транспорт должен быть безопасным для жизни и здоровья населения, влияние транспорта как источника повышенной техногенной и экологической опасности должно быть сведено к минимуму.
Повышение комплексной безопасности и устойчивости транспортной системы является базовой задачей транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 г. с прогнозом на период до 2035 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.11.2021 № 3363-р, которая влияет на достижение всех целей государственной транспортной политики.
Достижению целей обеспечения общественной безопасности на транспорте способствует реализация следующих мер:
• повышение антитеррористической защищенности объектов транспортной инфраструктуры;
• повышение безопасности дорожного движения;
• повышение эффективности мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Реализация комплексных мер по снижению количества и тяжести транспортных происшествий, в особенности на автомобильных дорогах, и негативного влияния транспорта на окружающую среду в рамках структурных элементов программы позволит обеспечить достижение в 2030 г. цели программы «Повышение комплексной безопасности и устойчивости транспортной системы с целью сокращения числа происшествий на транспорте на единицу транспортных средств на 16,1 процента относительно уровня 2021 года».
Важнейшим приоритетом государственной транспортной политики является цифровая трансформация транспортной отрасли. Задача по цифровой трансформации транспортной отрасли в рамках структурных элементов программы будет реализована по следующим направлениям:
• цифровизация грузопотоков, предусматривающая создание и развитие системы отслеживания перемещения грузов, интеллектуальную аналитику грузопотоков и планирование транспортных коридоров;
• цифровизация транспортных средств, включая внедрение высокоавтоматизированных и беспилотных транспортных средств;
• цифровизация транспортной инфраструктуры, предусматривающая в том числе создание интеллектуальных транспортных систем городских агломераций (включая городскую сеть общественного транспорта), цифровых двойников объектов транспортной инфраструктуры;
• цифровизация деятельности органов власти в области транспортной отрасли, предусматривающая оказание государственных услуг в электронном виде, развитие ситуационных центров и моделирование развития транспортной отрасли, создание и развитие цифровых платформ, включая государственную информационную систему электронных перевозочных документов, инфраструктуру для обмена юридически значимыми данными между участниками отрасли и государством, систему отслеживания грузов и мониторинга грузоперевозок, цифровую систему транспортной безопасности.
Цифровая трансформация отрасли и ускоренное внедрение новых технологий обеспечат повышение качества транспортно-логистических услуг (повышение доступности и скорости, снижение стоимости), развитие бесшовных внутрироссийских и международных перевозок, их безопасность и надежность (устойчивость к особым внешним условиям), а также снизят нагрузку на окружающую среду.
Достижение целей государственной транспортной политики невозможно без устойчивой системы подготовки кадров для транспортного комплекса, а также мер государственной поддержки образовательных организаций в соответствии с Концепцией подготовки кадров для транспортного комплекса до 2035 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.02.2021 № 255-р.
Цели программы сформулированы с указанием целевого значения показателя, отражающего конечный общественно значимый социально-экономический эффект от ее реализации. В число показателей программы включены следующие показатели и индикаторы достижения национальных целей Единого плана по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 г. и на плановый период до 2030 г.:
• доля дорожной сети городских агломераций, находящаяся в нормативном состоянии;
• доля автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения, соответствующих нормативным требованиям.
Государственная программа включает также аналитические показатели, характеризующие отдельные сферы или вопросы социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, рассчитываемые в рамках Единого плана по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 г. и на плановый период до 2030 г.
Государственная политика субъектов Российской Федерации в сфере транспортного комплекса является составной частью государственной транспортной политики Российской Федерации и должна быть основана на общих принципах и подходах, определенных государственными стратегическими документами, с учетом:
• максимального учета и отражения особенностей социально-экономического развития и транспортных потребностей регионов Российской Федерации;
• синхронизации планов по развитию транспортной инфраструктуры регионов Российской Федерации с приоритетами развития страны, а также механизмами их реализации;
• планирования развития транспортной инфраструктуры на основе ее координации на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;
• разграничения полномочий в сфере транспорта между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
• преодоления существенных различий в экономическом и социальном развитии российских регионов, развития единого экономического пространства, рационального межрегионального разделения труда;
• государственной поддержки, включая предоставление из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий по развитию транспортной инфраструктуры.
Приоритетами государственной политики субъектов Российской Федерации в сфере транспортного комплекса являются:
• развитие пассажирского транспорта общего пользования (автобусный, внутренний водный транспорт, региональная авиация, пригородные железнодорожные перевозки), включая обновление подвижного состава, развитие транспортных систем крупных городских агломераций, создание современной системы скоростных пассажирских перевозок, транспортно-пересадочных узлов и перехватывающих парковок;
• увеличение пропускной способности и улучшение параметров автомобильных дорог общего пользования регионального, межмуниципального и местного значения, строительство автодорожных подходов с твердым покрытием к сельским населенным пунктам;
• увеличение пропускной способности внутренних водных путей;
• обеспечение транспортной доступности удаленных и труднодоступных регионов морским и внутренним водным транспортом;
• обеспечение содержания и развития объектов транспортной инфраструктуры, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;
• повышение экологичности и безопасности транспортного комплекса;
• цифровизация транспортного комплекса в целях достижения «цифровой зрелости» транспортной отрасли и развития новых управленческих технологий.
Субъекты Российской Федерации принимают участие в реализации следующих мероприятий настоящей программы:
• развитие железнодорожной инфраструктуры Центрального и Санкт-Петербургского транспортных узлов;
• строительство и реконструкция автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения;
• повышение качества дорожной сети общего пользования, в том числе уличной сети, городских агломераций, сельских и труднодоступных территорий;
• приведение в нормативное состояние автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального и местного значения;
• развитие региональных аэропортов;
• осуществление реконструкции аэропортовых комплексов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;
• создание систем внутригородского железнодорожного транспорта («наземное метро») в крупных городских агломерациях: Краснодаре, Уфе, Самаре, Казани, Нижнем Новгороде, Екатеринбурге, Новосибирске;
• обеспечение доступности региональных воздушных перевозок пассажиров на территории Российской Федерации и формирование региональной маршрутной сети;
• повышение качества транспортного обслуживания в городских агломерациях, в том числе обновление подвижного состава городского пассажирского транспорта;
• улучшение транспортного обслуживания сельских территорий.
К названным НПА и подзаконным актам следует отнести и национальные проекты по автомобильным дорогам, в частности это два важных проекта: национальный проект «Безопасные качественные дороги» (2019–2030) и федеральный проект «Автомобильные дороги Минобороны России».
Основные целевые показали второго из названных национальных целевых проектов — увеличение доли автомобильных дорог Минобороны России, соответствующих нормативным требованиям: 2023 – 57 %; 2024 – 60 %; 2030 г. — 85 %.
Отметим, что за три года работ по федеральному проекту «Автомобильные дороги Минобороны России» нацпроекта «Безопасные и качественные дороги» отремонтировали 102 такие трассы общей протяженностью почти 210 км.
Автодороги Минобороны России делятся на две основные группы: подъездные и полигонные. К первым относятся дороги, которые связывают военные объекты с автомобильными трассами общего пользования. Полигонные — это те автодороги, которые обеспечивают транспортную доступность объектов в границах полигонов и учебных центров.
По федеральному проекту ремонтируют исключительно подъездные дороги, так как они имеют наибольшую социальную значимость. Приведение их в нормативное состояние позитивно скажется на качестве жизни военнослужащих и членов их семей, поднимет уровень социально-экономического развития регионов, а также позволит организовать движение регионального пассажирского транспорта по маршрутам, охватывающим военные городки. Благодаря этому жители военных городков смогут быстрее добираться до школ, детских садов и больниц. Кроме того, после завершения ремонтных работ появятся новые рабочие места в воинских частях, которые удалены от населенных пунктов, а также снизится стоимость транспортировки грузов в воинские части и издержки, связанные с эксплуатацией техники7.
Подытоживая сказанное, отметим стратегическое значение автомобильных дорог для социально-экономического развития страны и ее регионов. Их развитие затрагивает национальные интересы как во внутриполитической повестке, служа повышению подвижности населения, улучшению культурного уровня и общественного настроения, так и в оборонной политике.