ВВЕДЕНИЕ.
Приоритетной задачей каждого государства является охрана детства и материнства с помощью различных инструментов власти. От законодательства страны, которое обеспечивает качество жизни, зависит и «качество» семьи, которая будет способна выполнять присущие ей функции.
Детство — это особый период жизни человека, в котором закладываются основы физического и душевного здоровья, для чего необходимы благоприятная атмосфера в семье, способствующая нормальному развитию ребенка. Ребенку лучше всего жить в своей семье, которая «социально здорова», не причиняет ему никакого вреда. Обеспечение жизни ребенка в семье является одной из важных составляющих правовой охраны семьи.
В каждом из субъектов Российской Федерации приняты специальные законы, которые регулируют вопросы деятельности органов опеки и попечительства. Контроль над осуществлением деятельности органов опеки возложен на органы местного самоуправления, которые принимают нормативно-правовые акты, регулирующие работу опеки и попечительства.
Государством предприняты первые шаги на пути совершенствования установления опеки и попечительства (в т. ч. над несовершеннолетними). В действующем законодательстве (Федеральный закон от 24.04.2008 г. «Об опеке и попечительстве») учтен положительный опыт отечественного и зарубежного законодательства в сфере правового регулирования опеки и попечительства, в частности стран Европы, Азии и СНГ и других государств.
По состоянию на 2019 год назрела необходимость проведения реформ, так как существует много противоречий в деятельности органов опеки и попечительства законодательного и организационного уровня.
Цель статьи анализ деятельности органов опеки и попечительства в области защиты прав детей, а также выявление сложностей и противоречий.
ГЕНЕЗИС РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА.
Исторически, если родители были потеряны, ребенок нуждался в опеке как способ заменить родителей. Этот подход восходит ко времени патриархальной семьи. Опека впервые упоминается в записях конца девятого века. Это упоминание состояло в том, что, если отец умер, то опекуном ребенка становился близкий родственник мужского пола.
Если таких не было, то право воспитывать детей доверяла мать (например, в десятом веке, после смерти князя Игоря от рук древлян, опекуном его сына Святослава стала мать княгиня Ольга).
Задачей опекунов было заботиться о воспитании сироты, защищать его от всяких обид и неприятностей. Естественно, в то время не было упомянуто ни одного права собственности, поскольку оно принадлежало всему роду, причем родственники строго следовали за сиротой, их слова и мнения не подлежали сомнению. Следующее письменное упоминание об опекунстве содержалось в сборнике правовых норм Киевской Руси (Русской Правды) в статье 99. В ней говорится, что в случае смерти отца опекуном становился самый близкий родственник, а если жена выходила замуж еще раз, то опекать сироту мог отчим. Впрочем, отец перед кончиной мог назначить опекуном совершенно постороннее лицо. В данном же своде законов, говорилось о том, что тому, кто опекал ребенка-сироту, предоставлялось право временного пользования его имуществом, получая за это вознаграждение от доходов имущества. При этом не были регламентированы вопросы воспитания ребенка и сроки осуществления опеки. Впервые такие записи появились в 1722 г. [3, с. 43].
В то далекое время не было понятия «опека». Изначально уход и защита ребенка были отмечены выражением «иметь на руках», а опекуна называли «печальником». Термин «опека» был взят российским законодательством из литовского законодательства. Со временем установление опеки стало предметом детального правового регулирования.
Новшеством было определение опекуна по воле родителя, которого он должен был выбрать при жизни. При отсутствии такого завещания опека назначалась властью, в которой действовала церковь. В случае смерти родителя и отсутствия завещания опекуна назначает церковь, поскольку на нее возложено ведение семейных, наследственных и попечительских дел.
Независимо от того, кто был назначен опекуном, родственники ребенка должны были следить за опекуном, который, в свою очередь, уже по закону был обязан вернуть имущество ребенка, как только он или она достигнет полной автономии. Следующим шагом к формированию органов опеки и попечительства стали реформы Петра I.
Они заявили, что обязанность обеспечить сирот опекунами была возложена на высшие органы власти города (так называемые магистраты). Этим властям было поручено назначать и контролировать опекунов. Таким образом, опекунству был присвоен статус государственного учреждения, которое контролировало деятельность опекунов.
В то же время опекуны могли также назначаться по желанию, и новшеством было назначение их в соответствии с положениями закона или по распоряжению государственных органов. Годы царствования Екатерины II были отмечены серьезными изменениями в попечительстве в соответствии с Указом от 7 ноября 1775 г. «Учреждения для управления губерний» (законодательный акт о реформе местного самоуправления, который заложил основы для административного и территориального управления).
Таким образом, мы можем говорить о том, что в данном Указе впервые были закреплены правила педагогики, что позволяет сделать вывод о значимости опеки и регулировании ее на государственном уровне. Еще необходимо отметить, что в 1785 году, в этом же Указе 1775 года впервые было установлено различие между опекой (устанавливалась над детьми до 14 лет) и попечительством (с 14 лет до 21 года) [3, с. 98].
До начала XX в. установление опеки подчинялось принципу сословности, а выбор опекуна осуществлялся по завещанию или по назначению. При этом, несмотря на указанного родителем в завещании опекуна, выбранного человека могли и не утвердить на эту роль, если он подходил хотя бы под одно ограничение, прописанное в Указе. Кроме указанных выше правил, строгой регламентации подвергалась деятельность опекуна, а также его права и обязанности, основу которых до начала ХХ века составляли правила, принятые Указом 1775 года.
Несмотря на принимаемые меры, в эту эпоху все равно процветало бродяжничество и побирательство. Недостаточное внимание к устройству крестьянских детей, уклонение от опеки опекунами, ненадлежащий надзор за несовершеннолетними приводили к росту преступности. В сельской местности судьбу ребенка-сироты решал сельский сход, на котором из числа односельчан выбирали человека, который изъявил желание взять к себе на воспитание такого ребенка добровольно.
После Октябрьской революции 1917 года опека приобрела статус общегосударственной. Законодательной основой данного института стали Брачный и Семейный кодексы, а также законы об Актах гражданского состояния, и Опекунском праве 1918 г., в которых имелся специальный раздел «Опекунское право», в котором особое внимание уделялось административно-правовой стороне опеки. Кардинально отличался подход к устройству ребенка-сироты под опеку. Государственные органы стремились избавить опеку над несовершеннолетними от влияния семьи, родственников, так как главным считалось обеспечение правильной постановки дела общественного воспитания ребенка-сироты.
Таким образом, личные, а не имущественные права подопечного вышли на первый план. В то же время опекуном был назначен человек, способный выполнить задачу по воспитанию ребенка. Немногие граждане получили право отказаться от роли опекуна. Несмотря на этот правовой подход, в определении критериев утраты родительской опеки были определенные особенности.
Свод законов о браке, семье и попечительстве РСФСР 1926 года, один из способов защиты личных и имущественных прав несовершеннолетних, определил опеку и попечительство. Но все же попечитель (опекун) был назначен независимо от того, имеет ли он желание заменить родителей, в то же время круг людей, которые могли бы стать попечителями, был сужен. Если лицо лишено избирательных прав, тогда он не может быть назначен попечителем.
В Кодексе о браке и семье РСФСР (в редакции от 12.02.1968 г.) уже более тщательно регламентировались вопросы, касающиеся опеки. Более четко были обозначены цели опеки (попечительства) над несовершеннолетними, компетенция органов опеки и попечительства, их обязанности по временному устройству детей, подлежащих опеке (попечительству).
Существенному изменению подвергся порядок назначения опекуна (попечителя). Теперь назначить человека на роль опекуна возможно было только с его согласия. Если ребенок находился на воспитании или попечении в государственных учреждениях или общественных организациях, то в случае нехватки средств на его содержание предусматривалась возможность получения подопечным государственного пособия на его содержание.
Исходя из вышеизложенного, мы можем сделать вывод о том, что опека (попечительство) не изменила своей сути со времен IX века. Менялись только подходы к устройству детей в семьи, совершенствовались правовые механизмы контроля за деятельностью опекунов, что имело свои особенности, продиктованные потребностями общества.
ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА.
Опека (попечительство) определяется как форма, обеспечивающая защиту законных интересов и прав лиц, которые, согласно законодательству Российской Федерации, отнесены к категории граждан полностью или частично недееспособными (т. е. временно неспособны самостоятельно реализовывать свои права и обязанности, либо полностью лишены способности по осуществлению своих прав).
На сегодняшний день основные принципы деятельности по опеке и попечительству заключены в статьях 31–40 Гражданского кодекса Российской Федерации [1]. При этом воспитание несовершеннолетних, над которыми установлена опека или попечительство, признается первостепенной деятельностью опекунов и попечителей, и регулируется нормами семейного права (в частности, пунктом 1 статьи 150 СК РФ [2]).
В части реализации опекунами прав и обязанностей пункт 4 статьи 150 Семейного кодекса РФ определяет, что гражданско-правовые стороны отношений, возникающие при установлении опеки (попечительства), регламентируются статьями 36–38 Гражданского кодекса РФ.
Итак, органы опеки и попечительства — это исполнительные органы субъектов Российской Федерации, непосредственно участвующие в установлении, осуществлении или прекращении опекунских и доверительных отношений.
Деятельность этих структур в контексте оказания помощи в получении образования, социальных и медицинских услуг, отборе и информировании граждан, выразивших желание быть опекунами и попечителями, осуществляется в сотрудничестве с другими исполнительными органами.
В настоящее время актуален вопрос работы органа опеки и попечительства, поскольку целью работы этого органа является реализация единой государственной политики в области несовершеннолетних и обеспечение социальной и правовой защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей на территории муниципалитета.
Наиболее распространенной формой помещения детей в семью является опека и попечительство. Такая форма устройства позволяет, с одной стороны, устроить ребенка таким образом, чтобы он был ближе всего к жизни в семье, с другой стороны, обеспечить контроль за соблюдением прав и интересов ребенка.
Основными задачами деятельности органа опеки и попечительства являются: защита прав и законных интересов граждан, которым необходимо установить над ними опеку или попечительство, и граждан, находящихся под опекой или попечительством, осуществление надзора за деятельностью опекунов и попечителей, следить за безопасностью имущества и управлять имуществом граждан, которые находятся под опекой или попечительством или под надзором в образовательных организациях и других организациях, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Органы опеки имеют законное право представлять интересы несовершеннолетних или лиц с ограниченной правоспособностью в случаях, когда действия опекунов противоречат либо букве закона, либо интересам самих защищаемых лиц.
Главная обязанность органов опеки — защищать подопечных, как в физическом, так и в социальном и имущественном смысле, при всей объективности и справедливости.
Работа в сфере защиты прав несовершеннолетних многогранна, ее объем постоянно растет.
Наиболее сложные направления работы возложены на специалистов по защите прав детей: это выявление детей, оставшихся без попечения родителей; регистрация и помещение их в семьи граждан, в государственные детские учреждения; мониторинг рынка жилья, принадлежащего несовершеннолетним; трудоустройство детей; участие в судебных слушаниях по защите прав несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, и ряд других вопросов. Эти проблемы затрагивались в трудах многих российских ученых. Для опеки, как вида правовой помощи, характерно:
— установление опеки осуществляется над лицами, которые не достигли четырнадцатилетнего возраста или судебным решением признаны недееспособными (имеют психическое расстройство);
— представление интересов подопечных и совершение наиболее значимых юридических операций осуществляется опекуном (в роли которого выступает физическое лицо) от имени опекаемого.
Для попечительства, как вида правовой помощи, характерно [4, с. 65]:
— возраст подопечного от 14 до 18 лет, или же судебное решение об ограничении дееспособности в виду злоупотребления алкоголем или наркотическими веществами;
— задача попечителя (в роли которого выступает физическое лицо) заключается в том, чтобы советом помочь подопечным реализовывать свои права, следовать определенным обязанностям и оградить их от негативных проявлений со стороны третьих лиц.
В целом же органы опеки и попечительства выполняют функции по защите прав и интересов подопечных, которые являются частично, ограниченно или полностью недееспособными в вопросах реализации своих законных интересов и прав, а также не осознают своей ответственности в случае неправомерных действий.
ХАРАКТЕРНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА.
Проблемы российского права. К сожалению, действующее российское законодательство по вопросам, связанным с вмешательством государства в жизнь семьи, во многом несовершенно. Ряд положений семейного права предусматривают слишком большое вмешательство органов государственной власти в жизнь семьи. В частности, вы можете указать на следующие вопросы:
При применении этих правил пределы усмотрения органов опеки и попечительства чрезмерно широки, что делает их с точки зрения закона коррумпированными.
Перечислим основные проблемы действующего законодательства в этой области:
Статья 56 (и статья 122) Семейного кодекса Российской Федерации обязывает всех, кому стало известно о нарушении прав ребенка в семье, сообщать об этом органам опеки и попечительства. В сочетании с широко распространенной пропагандой, призывающей сообщать «соответствующим органам» о «нарушениях», таких как «несоблюдение родителями психологических рекомендаций», это правило приводит к серьезным злоупотреблениям, нарушению права на неприкосновенность частной и семейной жизни.
Статья 64 пункт 2 Семейного кодекса предусматривает право органов опеки и попечительства без суда лишать родителей права представлять интересы детей, если орган опеки и попечительства определяет, «что существуют противоречия между интересами родителей и детей». Это создает правовую основу для фактического ограничения родительских прав без суда при формальном сохранении места жительства ребенка в семье.
Статья 68 пункт 2 Семейного кодекса предусматривает, что если ребенок незаконно удерживается другим лицом против воли его или ее родителей (например, в приюте, где незаконно взятого ребенка забрали представители органа опеки и попечительства), суд может отказать вернуть ребенка родителям, «если он приходит к выводу, что не в интересах ребенка передавать ребенка родителям».
Статьи 70 и 73 Семейного кодекса устанавливают порядок ограничения и лишения родительских прав, дают право требовать от родителей ограничения или лишения прав очень широкому кругу лиц и организаций. Иск об ограничении родительских прав в суд имеет право подать, например, в школу.
Статья 77 Семейного кодекса предусматривает изъятие ребенка, которому есть угроза жизни и здоровью. Законодательство не дает четкого определения критериев существования угрозы жизни и здоровью ребенка, что позволяет органам опеки действовать совершенно произвольно. В некоторых региональных нормативных актах, устанавливающих порядок отбора детей (например, в Нижегородской области), наличие каких-либо признаков физического и психологического насилия в отношении ребенка представляет собой угрозу жизни и здоровью ребенка.
Статья 121 Семейного кодекса позволяет объявлять ребенка с живыми родителями «выжившими без попечения родителей», если родители «уклоняются от воспитания детей или защиты их прав и интересов», когда действия или бездействие родителей создают условия, препятствующие их нормальному воспитанию и развитию, а также в других случаях отсутствия родительской опеки. Эти крайне нечеткие формулировки, неуточняемые в федеральных нормативных правовых актах, позволяют очень широкие, произвольные толкования.
Статья 122 Семейного кодекса предусматривает право органа опеки по первому «сигналу» о «нарушении прав ребенка» обследовать условия жизни семье в трехдневный срок. На практике это часто приводит к нарушению прав на неприкосновенность жилища и частной жизни. Возможность вторжения в жизнь семьи без доказательных оснований дает широкий простор для злоупотреблений, ложных сообщений со стороны соседей, представителей образовательных, медицинских и т. п. организаций, если семья находится с ними в конфликте, чем-то не устраивает их.
Также в своей деятельности органы опеки и попечительства часто сталкиваются с организационными проблемами, к которым относятся:
1) нехватка квалифицированных специалистов;
2) недостаточная методическая база, касающаяся вопросов по организации защиты прав и интересов детей;
3) загруженность кадров (обычно на одного-двух специалистов возложены обязанности по выявлению и защите детей, подбор кандидатов на воспитание ребенка и пр.);
4) разобщенность нормативной базы, регулирующей деятельность опеки и попечительства, порядок взаимодействия муниципалитетов и ведомств и контроль, который устанавливается над деятельностью законных представителей в области обеспечения прав и интересов детей;
5) маленький размер выплат на содержание подопечных.
Еще одна проблема заключается в отсутствии в законодательстве правовых мер, направленных на организацию профилактической работы с семьями, находящимися в пограничном состоянии (имеется в виду сложная жизненная ситуация, которая при профилактике могла бы разрешиться в положительную сторону) [5, с. 68].
Как правило, органы опеки и попечительства не имеют права вмешиваться в такие семьи, даже с целью оказать помощь и не допустить изъятия детей и лишения или ограничения родителей родительских прав.
В качестве рекомендаций можно предложить программу подготовки кандидатов на роль опекунов, попечителей, приемных родителей «Я —знающий родитель», которая предназначена для образовательных организаций, ведущих непосредственную работу с органами опеки и попечительства, учреждениями социального обслуживания, занимающимися вопросами воспитания, устройства и защиты детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей.
При изучении данной программы необходимо использовать следующие формы обучения:
• групповая;
• индивидуальная;
• дистанционная.
Организация обучения будет проходить при использовании следующих форм проведения занятий:
• лекции;
• семинары;
• тренинги;
• ролевая игра;
• дискуссия;
• практическая работа.
Занятия проводятся педагогом-психологом, воспитателями, социальными работниками, при необходимости привлекаются работники и специалисты из других областей [6, с. 285].
По результатам обучения слушателям школы, успешно сдавшим итоговое тестирование, выдается свидетельство об обучении по программе подготовки «Я — знающий родитель».
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.
В результате работы мы пришли к заключению, что деятельность по опеке была востребована во все времена и у всех народов со времен зарождения семейных отношений. Суть опеки, как способа замены родительской семьи, была одинаковой на каждом этапе исторического развития России, отличия заключались в правовой основе деятельности, и контролирующих органах, наделяемых полномочиями.
Орган опеки и попечительства — это правовое учреждение, основанное на своде правил, регулирующих отношения, возникающие в связи с соответствующей деятельностью специальных органов, а также граждан (опекунов и попечителей), которые осуществляют защиту законных интересов и прав подопечных (то есть лиц, над которыми осуществляется опека или опекунство установлено).
Опека и попечительство возникают в результате утраты семьи, ненадлежащего исполнения родителями несовершеннолетних детей своих обязанностей, решения суда об ограничении или полном отсутствии правоспособности физических лиц, что лишает возможности этих лиц самостоятельно осуществлять свои права и обязанности. Вот почему государство обеспечивает правовой институт опеки и попечительства, функции которого возложены на органы опеки и попечительства. Основными видами деятельности данного органа являются:
1) обеспечение законных интересов и защита прав недееспособных граждан, над которыми установлена опека/попечительство;
2) осуществление контроля над деятельностью опекунов (попечителей), осуществляющими уход за подопечными;
3) контроль над сохранностью имущества подопечных (в том числе предотвращение незаконных сделок с имуществом);
4) решение противоречий, конфликтов, споров между опекунами и подопечными;
5) сбор ежегодных отчетов о затратах средств, осуществляемых опекунами/попечителями с доходов подопечных.
Однако существует ряд проблем, характерных для деятельности органов опеки и попечительства. Среди них мы выделили следующие:
— разобщенность нормативной базы, регулирующей деятельность опеки и попечительства, порядок взаимодействия муниципалитетов и ведомств и контроль, который устанавливается над деятельностью законных представителей в области обеспечения прав и интересов детей;
— нехватка квалифицированных специалистов-практиков;
— недостаточная методическая база, касающаяся вопросов по организации защиты прав и интересов детей;
— загруженность кадров (обычно на одного-двух специалистов возложены обязанности по выявлению и защите детей, подбор кандидатов на воспитание ребенка и пр.);
— недостаточный размер выплат на содержание подопечных.
Еще одна проблема заключается в отсутствии в законодательстве правовых мер, направленных на организацию профилактической работы с семьями, находящимися в пограничном состоянии.
Во все времена развитие любого цивилизованного общества определялось не только его экономическим и социокультурным уровнем, но и его отношением к детям и взрослым, нуждающимся в социальной помощи. А современные условия развития российского общества имеют все перспективы для обеспечения основ социально благополучного общества.