Победа в Великой Отечественной войне нелегко далась советскому народу. Военные тяготы испытывали не только солдаты и офицеры на фронте, но и гражданское население в тылу. Голод и холод стали постоянными спутниками взрослых и детей даже на неоккупированных территориях буквально с первых дней войны.
Нехватка продовольствия была следствием сокращения сельскохозяйственного производства, так как многие западные и южные территории страны оказались оккупированными. Уходя в эвакуацию, люди сжигали на корню хлебные и другие сельскохозяйственные культуры, чтобы они не достались врагу. Многие продовольственные склады были разрушены в результате бомбежки и пожаров, например, Бадаевские склады в Ленинграде. Действующие предприятия пищевой промышленности частично или полностью перепрофилировались на выпуск военной продукции.
Указанные обстоятельства вынудили Советское правительство принять неотложные меры по государственному регулированию продовольственного обеспечения гражданского населения страны. Так, уже 18 июля 1941 года было принято Постановление Совета Народных Комиссаров Союза СССР №1882 «О введении карточек на некоторые продовольственные и промышленные товары в гг. Москве, Ленинграде и в отдельных городах и пригородных районах Московской и Ленинградской областей» [1], в котором были установлены нормы отпуска хлеба, крупы, муки, макарон, сахара и кондитерских изделий, масла животного, растительного, маргарина, мяса и мясопродуктов, рыбы и рыбопродуктов, а также на ряд промышленных товаров. Кроме того, были утверждены образцы продовольственных и промтоварных карточек, вводилась уголовная ответственность виновных за спекуляцию и злоупотребление продовольственными и промтоварными карточками.
Через месяц было принято новое Постановление СНК СССР №1993 от 20 августа 1941 года «О введении карточек на хлеб, сахар и кондитерские изделия в отдельных городах, рабочих поселках и поселках городского типа» [2], в котором был расширен охват территорий с карточной системой. Кроме того, были установлены две категории по снабжению населения хлебом, сахаром и кондитерскими изделиями: