Первичный рынок жилья в России сформировался сравнительно недавно: примерно в конце 1990-х — начале 2000-х гг. Рынок отличался нестабильностью и непрозрачностью, совершение сделок на рынке было чревато высокими рисками, недобросовестные застройщики создавали финансово-строительные пирамиды, распространилась практика «двойных продаж». Принятие ФЗ №214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости» от 30.12.2004 стало объективной необходимостью, направленной для срочного решения накопившихся в строительном секторе проблем.
Введение обязательной государственной регистрации договора участия в долевом строительстве позволило полностью избавить отрасль от «двойных продаж». Законодательная опция позволила стабилизировать ситуацию на рынке, сделать его более предсказуемым. Однако на практике при использовании ФЗ №214 было выявлено несколько существенных недостатков, породивших новую проблему — проблему «обманутых дольщиков».
Первой стадией решения проблемы стало создание ППК «Фонд защиты прав граждан — участников долевого строительства» (далее — Фонд). Наполнение Фонда осуществлялось за счет обязательных отчислений застройщиков. Обязанность по внесению обязательных взносов возникла с момента государственной регистрации Фонда 20.10.2017 и возлагается только на застройщиков, представивших договор участия в долевом строительстве с первым участником после этой даты.
Таким образом, появление Фонда разделило застройщиков на две категории, правовое положение которых по отношению к обязанности вносить обязательные взносы различалось. Застройщики, свободные от взносов, то есть успевшие до 20.10.2017 вывести на рынок свои новые объекты, должны были обеспечить выполнение своих обязательств перед участниками долевого строительства одним из способов, предусмотренных в ФЗ №214-ФЗ. В частности, застройщики при условии представления на государственную регистрацию договора долевого участия должны были предоставить договор страхования гражданской ответственности за ненадлежащее исполнение или неисполнение своих обязанностей перед участниками долевого строительства или банком-поручителем.