Особенности проектной деятельности в здравоохранении

Фурсов Валентин Владимирович

Мошков Владимир Валерьевич

Фурсов Илья Валентинович

Фурсов Иван Валентинович

Национальный проект «Здравоохранение» действует в Российской Федерации с 2019 г. Он охватывает всю систему здравоохранения и предусматривает развитие всей отрасли и ее качественное преобразование до 2024 г. [1] Проектная деятельность в здравоохранении реализуется на основе Положения «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 31 октября 2018 г. № 1288.

В целях осуществления прорывного научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации, увеличения численности населения страны, повышения уровня жизни граждан, создания комфортных условий для их проживания, а также условий и возможностей для самореализации и раскрытия таланта каждого человека [2] Правительством Российской Федерации разрабатываются национальные проекты по ключевым направлениям стратегического развития страны. В настоящее время разработаны и функционируют 12 приоритетных национальных проектов (программ) (рис. 1).

Рис. 1 Стратегические задачи и национальные проекты на период до 2024 г.

Исходя из действующего законодательства, под проектом понимается комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на получение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений [3]. Все национальные проекты взаимосвязаны между собой, но в настоящей статье основное внимание будет сосредоточено преимущественно на проектной деятельности, связанной с реализацией национального проекта «Здравоохранение» в части обеспечения медицинских организаций квалифицированными кадрами.

В целях осуществления проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации и федеральных органах исполнительной власти формируются органы управления проектной деятельностью (рис. 2), функции которых определяются исходя из структуры самой проектной деятельности. Выполнение любого отдельно взятого проекта предусматривает реализацию запланированных проектных мероприятий, нацеленных на решение совокупности задач, вытекающих из целей, на реализацию которых направлен данный проект. При этом под реализацией проекта, то есть достижением его целей, понимается достижение плановых значений соответствующих показателей, которые принято разделять на целевые и дополнительные.

Рис. 2. Органы управления проектной деятельностью

Выделяют несколько уровней (видов) проектов: национальный, федеральный, ведомственный и региональный. При этом в состав каждого национального проекта входят несколько федеральных проектов, которые обеспечивают его выполнение. Ведомственные проекты обеспечивают достижение целей и показателей федерального органа исполнительной власти, а региональные проекты обеспечивают достижение целей, показателей и результатов федерального проекта. Документооборот в процессе осуществления проектной деятельности, кроме информации и документов, представляющих государственную тайну, реализуется через систему «Электронный бюджет». Для осуществления проектов любого уровня выделяются бюджетные ассигнования, которые планируются и выделяются в соответствии с бюджетным законодательством. Структура национального проекта «Здравоохранение» приведена на рис. 3.

Рис. 3. Структура национального проекта «Здравоохранение»

Методика расчета целевых и дополнительных показателей как национальных, равно как федеральных, региональных и ведомственных проектов должна основываться на выполнении одного из следующих условий [2]:

а) значения показателей рассчитываются по методикам, принятым международными организациями [9];

б) значения показателей определяются на основе данных федерального статистического наблюдения, в том числе по субъектам Российской Федерации (группам субъектов Российской Федерации);

в) значения показателей рассчитываются по методикам, утвержденным в паспорте национального проекта, паспорте федерального проекта. В паспортах национальных проектов должны найти отражение вклад последних в достижение национальных целей и стратегических задач развития Российской Федерации (в соответствии с Указом [2]), мероприятий, содержащихся в том числе в государственных программах Российской Федерации, направленных на достижение целей, целевых и дополнительных показателей соответствующих национальных и федеральных проектов. Эффективность, достаточность и необходимость мероприятий, входящих в состав проектов, должны быть надлежаще обоснованы, включая оценку востребованности, стоимости и источников финансирования, а их реализация должна минимизировать стоимость последующих мероприятий. Национальные проекты, их цели, целевые показатели и задачи определяются Указом Президента, а инициирование федерального проекта может осуществляться членом Правительства РФ на основании того, что этим проектом вносится вклад в достижение целей, задач и показателей соответствующего национального проекта. При этом подготовка предложения по федеральному проекту осуществляется федеральным органом исполнительной власти.

Паспорт национального проекта разрабатывается в соответствии с методическими указаниями Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам [5] и (или) методическими рекомендациями проектного офиса Правительства Российской Федерации [5] и проходит установленную процедуру согласования одобрения. Паспорт национального проекта содержит следующую информацию:

• наименование национального проекта;

• его цели, целевые и дополнительные показатели;

• методики расчета целевых и дополнительных показателей;

• задачи и результаты;

• перечень и общие сведения о федеральных проектах, обеспечивающих достижение целей, целевых и дополнительных показателей, выполнение задач национального проекта;

• сроки реализации;

• объем финансового обеспечения национального проекта;

• информацию о кураторе, руководителе и администраторе национального проекта;

• иные сведения.

Разработка паспорта национального/федерального проекта осуществляется предполагаемым руководителем национального/федерального проекта на основе предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов и организаций, являющихся предполагаемыми исполнителями проекта. Паспорта национального и федерального проектов имеют сходную структуру. Паспорт федерального проекта содержит дополнительно контрольные точки и мероприятия, обеспечивающие достижение его целей и показателей, сроки реализации и объемы финансового обеспечения федерального проекта, информацию о кураторе, руководителе, администраторе и участниках федерального проекта, а также иные сведения. После прохождения установленной процедуры согласования федеральные проекты отражаются в виде структурных элементов в составе соответствующих государственных программ Российской Федерации, к сфере реализации которых они относятся.

В ходе реализации проектов любого уровня, с момента принятия решения об утверждении паспортов национальных и федеральных проектов и до завершения последних осуществляется мониторинг, который представляет собой систему мероприятий по измерению фактических параметров проектов, расчет отклонения фактических параметров от плановых, анализ причин этих отклонений, прогнозирование хода реализации проектов и т.п. В этом смысле мониторинг является основным информационно-аналитическим инструментом поддержки принятия управленческих решений по определению, согласованию и реализации возможных корректирующих воздействий. В ходе мониторинга реализации национальных проектов и федеральных проектов формируются ежемесячные, ежеквартальные и годовые отчеты, куда включается информация о достижении контрольных точек проектов, исполнении их бюджетов, о рисках их реализации. В ежеквартальные отчеты также включается информация о прогнозируемых значениях целевых и дополнительных показателей, а в ежегодные — информация о фактическом достижении целевых и дополнительных показателей, результаты выполнения проектных задач. Квартальные и годовые отчеты подлежат обязательному рассмотрению на заседаниях проектных комитетов.

В целях исполнения связанных с реализацией национального проекта и федерального проекта поручений и указаний Президента Российской Федерации, поручений Председателя Правительства Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, решений Совета, президиума Совета и проектного комитета, а также по результатам мониторинга реализации этих проектов в паспорта национальных проектов и паспорта федеральных проектов могут вноситься изменения. Основанием внесения изменений в паспорта проектов также является приведение их в соответствие с параметрами федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год и плановый период. Национальные проекты и федеральные проекты подлежат ежегодной актуализации и планированию на очередной финансовый год. Актуализация проектов, так же как и внесение изменений в паспорта проектов, осуществляется через процедуру запросов.

В ходе мониторинга национальных проектов и федеральных проектов подготавливаются отчеты о ходе их реализации. Подготовка отчетов осуществляется по установленным формам на 1-е число месяца, следующего за отчетным периодом, при этом отчет по национальному проекту подготавливается на основании информации, содержащейся в федеральных проектах, а в отчет по федеральному проекту включается информация, содержащаяся в отчетах по региональным проектам относительно достижения целей и задач федерального проекта. В отчет по национальному проекту включаются также сведения о рисках, выявленных в ходе реализации национального проекта.

В информации о показателях за отчетный период указываются: фактические данные в соответствии с официальной статистикой и (или) оперативные данные (если фактические данные на момент подготовки отчета отсутствуют); прогнозные данные по кварталам отчетного года по показателям, расчет которых осуществляется по итогам года (при отсутствии фактических данных на момент подготовки отчета); уточнения значений показателей за предыдущие периоды при подготовке отчета за 2-й и последующие кварталы отчетного года [6].

Таким образом, осуществляется мониторинг общего статуса реализации проекта [7], включая:

• мониторинг рисков;

• мониторинг показателей;

• мониторинг бюджета проекта;

• мониторинг задач проекта;

• мониторинг результатов проекта.

Сведения о рисках включают в себя: статус риска, наименование соответствующего раздела паспорта проекта; краткое описание риска и предлагаемые решения.

Сведения о значениях целей и показателей включают в себя: статус, наименование целей и показателей, единицу измерения (по ОКЕИ); фактическое значение за предыдущий год; значения по кварталам текущего года; плановое значение на конец года; процент достижения. По результатам мониторинга показателей строятся аналитические диаграммы и графики.

Мониторинг статуса исполнения бюджета осуществляется с использованием информационной системы проектной деятельности ГИС «Электронный бюджет» и включает в себя сведения об использовании бюджетных средств федерального бюджета, консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, средств из внебюджетных источников. Сведения представляются в виде круговых диаграмм и таблицы, отражающих объемы фактического исполнения, риски исполнения и остаток финансовых средств федерального бюджета, консолидированных бюджетов субъектов РФ, внебюджетных источников.

По результатам мониторингов может выявиться необходимость внесения изменений в сами проекты (национальные, федеральные, ведомственные, региональные). При этом такие процедуры осуществляются в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 31 октября 2018 г. за № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации».

В ходе мониторинга проектов подготавливаются отчеты о ходе их реализации (проектная отчетность). Формы отчетности — унифицированные [6], внесение изменений в паспорта национальных и федеральных проектов осуществляется через запросы, подготовленные по установленным формам [6].

Отчет о ходе реализации проекта содержит, прежде всего, информацию об общем статусе реализации проекта на наличие/отсутствие отклонений по следующим позициям:

1. Риски.

2. Показатели.

3. Бюджет.

4. Задачи.

5. Результаты.

Далее прописываются все ключевые риски с указанием их статуса, наименованием соответствующего раздела паспорта проекта, кратким описанием и предлагаемыми решениями.

Следующим разделом приводятся сведения о значениях целей и показателей, также по порядку, с указанием статуса, наименованием, единицами измерений, фактическими значениями за предыдущий год, значениями по кварталам, плановым значением на конец года и процентом достижения. На основе этих данных для наглядности строятся графики и диаграммы достижения показателей.

Далее отдельным разделом в виде круговых диаграмм приводятся данные о статусе исполнения бюджета проекта, отдельно по федеральному бюджету, консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации и внебюджетным источникам. Эти сведения берутся из ГИС «Электронный бюджет» и конкретизируются таблицей.

Четвертый раздел содержит сведения о статусе выполнения задач, где содержится весь перечень задач проекта, их статус, наименование, степень достижения (представленный диаграммой Ганта [8]).

И наконец, в пятом разделе представлена динамика достижения результатов по всем задачам проекта. В этом же разделе приводятся сведения о достижении результатов, контрольных точек и мероприятий.

Приложения к отчету содержат ряд графиков и диаграмм, уточняющих и делающих более наглядными данные, содержащиеся в вышеописанных разделах отчета по проекту.

Завершение национального проекта в соответствии с установленной процедурой осуществляется по итогам достижения его целей, целевых и дополнительных показателей, выполнения задач, а также завершения федеральных проектов, входящих в его состав. При этом к проекту решения о завершении национального проекта прилагается итоговый отчет, который проходит установленную процедуру согласования и одобрения проектным комитетом.

Подводя итоги настоящей статьи, отметим, что проектная деятельность в здравоохранении осуществляется по общим правилам реализации национальных, федеральных, ведомственных и региональных проектов в Российской Федерации. Деятельность по созданию и реализации приоритетных национальных проектов и программ является стратегическим приоритетом и основой поступательного устойчивого развития России. Проектная деятельность имеет сложную и разветвленную структуру и множество особенностей и нюансов, специфических для каждой сферы приложения. В ее реализации применительно к развитию здравоохранения существует ряд особенностей, отраженных в национальном проекте «Здравоохранение». Его структура и некоторые особенности также отражены в настоящей статье. В рамках данной публикации нами не ставилась задача учесть и отразить все особенности реализации проектной деятельности в здравоохранении, а только дать общий срез нормативно-правового обеспечения последней в разрезе базовых законодательных конструкций.