Исторически сложилось, что недочеты проектной и рабочей документации, а также просчеты строителей, допущенные в ходе строительно-монтажных работ, исправляются путем выпуска так называемых листов авторского надзора.
Между тем действующее градостроительное законодательство не предусматривает существование такового вида документации.
Согласно строительным нормам и правилам «Положение об авторском надзоре проектных организаций за строительством предприятий, зданий и сооружений» [8] проектные организации имели право по согласованию с заказчиком и генеральным подрядчиком вносить на площадке строительства дополнения и изменения в проектно-сметную документацию с последующим в установленном порядке ее оформлением. Эти изменения и оформлялись так называемыми авторскими листами.
Но уже в 1999 году у проектных организаций право внесения оперативных изменений на самой строительной площадке пропало. Согласно СП 11-110-99 «Авторский надзор за строительством зданий и сооружений» [6] на лиц, осуществляющих авторский надзор, возложено «своевременное решение вопросов, связанных с необходимостью внесения изменений в рабочую документацию в соответствии с требованиями ГОСТ 21.101, и контроль исполнения».
Ссылка на ГОСТ 21.101 говорит о том, что изменения оформляются не на строительной площадке, а в проектной организации по специальной процедуре. Эта процедура заключается сначала в утверждении руководителем организации разрешения на внесение изменений, а потом — внесение изменений во все взаимосвязанные между собой разделы и документы. Именно такая процедура, в частности, предусмотрена действующим в настоящее время Национальным стандартом ГОСТ Р 21.1101-2013 «Система проектной документации для строительства (СПДС). Основные требования к проектной и рабочей документации» [12]. Непосредственно на строительной площадке это выполнить невозможно.
Таким образом, уже с 1999 года листы авторского надзора потеряли свою легитимность. Нет данного вида документа и в своде правил 2016 года СП 246.1325800.2016 «Положение об авторском надзоре за строительством зданий и сооружений» [7].
Необходимо признать, что проектная документация, даже получившая положительное заключение в государственном экспертном органе, может иметь внутренние противоречия между отдельными разделами и содержать другие недочеты, принципиально не влияющие на проект в целом. Встречаются также и случаи, когда ошибки содержатся или в проектной документации, или вызваны нарушениями, допущенными в ходе строительства [1]. Иногда в ходе строительства есть необходимость применить более инновационные решения, которые по каким-то причинам не были учтены в проектной документации [13].
До сих пор по формальному признаку никакие изменения проектной документации не допускались без прохождения повторной экспертизы. Безусловно, это негативно отражалось на всем строительно-инвестиционном цикле [2]. Поэтому в середине 2019 года были внесены в Градостроительный кодекс изменения, направленные на то, чтобы разрешить данную проблему [5].
Для этого в законодательство были введены два новых термина — проектное сопровождение и экспертное сопровождение.
Проектное сопровождение — это внесение изменений в проектную документацию после ее проверки главным инженером проекта. Экспертное сопровождение — это внесение изменений в проектную документацию после проверки тем экспертным органом, который осуществлял экспертизу проекта.
С 1 июля 2017 года проектную документацию (перед передачей ее застройщику) утверждает не руководитель проектной организации, а лицо, включенное в национальный реестр специалистов по организации архитектурно-строительного проектирования (как правило, главный архитектор проекта или главный инженер проекта) [3]. Именно он лично несет ответственность за все принятые в проекте решения.
Именно специалист по организации архитектурно-строительного проектирования принимает работу у конкретных проектировщиков и несет ответственность за их компетенцию [9]. Это явно следует из перечисленных в статье 55.5-1 Градостроительного кодекса Российской Федерации должностных обязанностей специалиста по организации архитектурно-строительного проектирования. К их числу относится представление, согласование и приемка результатов работ по выполнению инженерных изысканий, подготовке проектной документации, а также — утверждение результатов инженерных изысканий, проектной документации.
Поэтому вполне разумно, что на специалиста по организации архитектурно-строительного проектирования законодатель и возложил право оценки изменений в проектную документацию. Причем в данном случае утверждать заключение имеет право только главный инженер проекта, а не главный архитектор проекта. Это вполне обоснованно, поскольку изменения могут влиять не только на архитектурно-конструктивную, но и на инженерную части проекта.
Следует отметить, что, во-первых, окончательное решение о внесении изменений принимается застройщиком, а не строителем или проектировщиком. Даже наличие положительного решения главного инженера проекта или экспертной организации не дает право строительной организации выполнять работу по предлагаемым изменениям, без письменного одобрения застройщика (технического заказчика).
Во-вторых, без обращения к экспертной организации, то есть путем проектного сопровождения возможны такие изменения проектной документации, которые одновременно соответствуют пяти признакам, указанным во вновь введенном пункте 3.8 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации:
1) не затрагивают несущие строительные конструкции объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы;
2) не влекут за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования линейных объектов;
3) не приводят к нарушениям требований технических регламентов, санитарно-эпидемиологических требований, требований в области охраны окружающей среды, требований государственной охраны объектов культурного наследия, требований к безопасному использованию атомной энергии, требований промышленной безопасности, требований к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики, требований антитеррористической защищенности объекта;
4) соответствуют заданию застройщика или технического заказчика на проектирование, а также — результатам инженерных изысканий;
5) соответствуют установленной в решении о предоставлении бюджетных ассигнований на осуществление капитальных вложений, принятом в отношении объекта капитального строительства государственной (муниципальной) собственности в установленном порядке, стоимости строительства (реконструкции) объекта капитального строительства, осуществляемого за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Из пятого пункта видим, что требование уложиться в ранее выделенное финансирование относится только к объектам, финансируемым с привлечением бюджетных средств.
У многих вызывает недоумение четвертый пункт перечня. Но мы полагаем, что этот пункт направлен против изменений, которые проектировщики и строители хотят узаконить, минуя мнение заказчика, и аргументируя, что так получилось, а переделывать (т.е. исправлять допущенный в работе брак) дорого.
С нашей точки зрения, следует обратить внимание на пункт 3). Здесь указан большой перечень требований, которым должно соответствовать предлагаемое изменение.
Прежде всего нужно отметить необходимость соблюдения требований санитарно-эпидемиологического законодательства (инсоляция, освещенность рабочих мест, норматив воздухообмена в рабочей зоне и пр.), требований промышленной безопасности (например, обеспечение норм работы котельных или подъемно-транспортного оборудования) и электробезопасности (ПУЭ). Важной особенностью, отмеченной в законе, является необходимость соблюдения норм законодательства об охране памятников — то есть предметов охраны и выводов, изложенных в акте государственной историко-культурной экспертизы, если таковая проводилась.
На первый взгляд, может показаться, что не требуется проверять изменения на нормы пожарной безопасности, поскольку они явно не указаны в пункте 3). Однако это мнение ошибочное, поскольку в этом пункте упомянуты технические регламенты, а основные нормы пожарной безопасности упомянуты в федеральном законе «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности». [14].
Фактически на главного инженера проекта возложили право и обязанность подтверждать те изменения, которые ранее вносились авторскими листами. По нашему мнению, это минимально допустимые изменения, которые могли допускаться при подготовке рабочей документации или в ходе самого строительства (например, расширение проходов, изменение цветовой гаммы, замена правой двери на левую, перенос сантехнических приборов, розеток и т.п.) [11]. Полагаем, что для бюджетных объектов, для которых обязательным является соблюдение сметных показателей, в рамках проектного сопровождения не должно допускаться изменения количества оконечных устройств (технологических приборов, розеток, сантехнических устройств, вентиляционных машин), а только при необходимости перераспределение их внутри здания. Это связано с тем, что количество оконечных устройств влияет как на сметную стоимость, так и на объемы потребляемых ресурсов, что опять-таки может повлиять на сметную стоимость объекта.
Если есть основания полагать, что предлагаемые изменения могут повлиять на указанные в пункте 3.8 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, то такие изменения допускаются для утверждения застройщиком только после изучения проекта экспертной организации. Это делается по процедуре экспертного сопровождения, осуществлять которую стало возможным с 17 января 2020 года в связи с вступившими в силу изменениями постановления Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 года №145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» [4].
При этом экспертная организация может как разрешить внесение предлагаемых изменений (подтвердив, что предлагаемые изменения на что-то влияют, но это влияние не является негативным или негативное в пределах допусков, установленных законодательством) или запретить его (признав выход негативных влияний вносимых изменений за допустимые пределы).
Форма проектного заключения (подтверждения соответствия изменений, внесенных в проектную документацию, получившую положительное заключение экспертизы проектной документации, требованиям части 3.8 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации) утверждена письмом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства от 14.09.2019 №34072-ДВ/08.
Представляется, что к этому подтверждению должны прилагаться изменения стадии «проектная документация», оформленные в соответствии с разделом 7 Национального стандарта ГОСТ Р 21.1101-2013 [12]. А уже после утверждения данного документа застройщиком (техническим заказчиком) должны будут внесены соответствующие изменения в рабочую документацию, и выполняться работы в натуре.
Предложенная законодательством процедура проектного и экспертного сопровождения, по нашему мнению, является развитием, не получившим распространения способа внесения изменений в проектную документацию через признание ее модифицированной [10] и направлено на совершенствование всего инвестиционно-строительного процесса.
Использование утвержденной Минстроем формы проектного заключения позволяет легализовывать большой объем мелких исправлений проектной документации, которые возникают на всех этапах строительства.
