О совершенствовании методологии взаимодействия Исполнительного комитета Региональной антитеррористической структуры Шанхайской организации сотрудничества с компетентными органами государств–членов Шанхайской организации сотрудничества

15 июня 2001 г. в Шанхае главы Казахстана, Китая, Кыргызстана, России, Таджикистана и Узбекистана приняли Декларацию о создании Шанхайской организации сотрудничества [2].

На этапе вступления в новое десятилетие своего развития Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) твердо закрепилась в роли одного из ведущих мировых трансрегиональных объединений для комплексного реагирования на вызовы и угрозы безопасности, обеспечения устойчивого экономического развития, углубления диалога между цивилизациями [1].

Принятое чуть менее 20 лет назад решение было ответом на объективные вызовы и угрозы стабильности и безопасности региона.

Президент Республики Таджикистан Э. Рахмон, подводя итог двадцатилетнему развитию регионального международного объединения, выделяет ряд ключевых причин его появления [7]:

— разрушение биполярной системы в международных отношениях;

— формирование нового мирового порядка вследствие распада бывшего СССР;

— рост новых вызовов и угроз, среди которых терроризм, экстремизм и сепаратизм;

— реализация принципов справедливого мирового порядка, в котором доминирует стремление к совместному развитию с учетом опыта взаимоотношений, которые сложились между странами региона в рамках Шанхайской пятерки;

— совместный поиск новых эффективных механизмов, которые усиливали бы региональную интеграцию стран;

— формирование нового стиля сотрудничества в регионе, где приоритетными направлениями являются обеспечение безопасности, экономическое взаимодействие и сотрудничество во всех сферах.

Новые условия и сложившиеся реалии в ключевых областях жизнедеятельности государств–членов Организации потребовали от созданного международного межгосударственного объединения работать по-другому, более активно содействовать решению актуальных региональных проблем в области безопасности.

7 июня 2002 г. в Санкт-Петербурге главами шести государств было подписано Соглашение между государствами–членами Шанхайской организации сотрудничества о Региональной антитеррористической структуре (далее — Соглашение, РАТС) [13].

Соглашение, в свою очередь, раскрыло задачи и функции РАТС как постоянно действующего органа ШОС в статусе юродского лица, по содействию координации и взаимодействию компетентных органов государств–членов ШОС в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом.

Главными её функциями были определены координация усилий в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом; разработка предложений в обозначенной области, сбор и анализ информации, формирование банка данных о лицах и организациях, оказывающих поддержку преступникам, содействие в подготовке и проведении оперативно-розыскных и иных мероприятий по борьбе с названными явлениями, поддержание контактов с международными организациями.

Помимо задач и функций, Соглашение зафиксировало структуру РАТС:

— Совет РАТС ШОС — руководящий орган, принимающий обязательные к исполнению компетентными органами государств-членов ШОС решения;

— а также Исполнительный комитет РАТС ШОС — постоянно действующий рабочий орган, осуществляющий ежедневную работу по координации взаимодействия компетентных органов государств-членов ШОС, а также выполнение принятых Советом РАТС ШОС решений.

За годы своего существования компетентными, в первую очередь правоохранительными, органами государств–членов ШОС была проделана большая работа, внесен значительный вклад в создание общей системы борьбы с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом в рамках Организации.

Российская Федерация в лице своих компетентных органов [15] осуществляет деятельность, направленную на углубление многостороннего антитеррористического взаимодействия в рамках РАТС ШОС с 2004 г. [14].

Документы, подготавливаемые Региональной антитеррористической структурой, регулярно обсуждаются и получают высокую оценку и одобрение высшего руководства стран на Совете глав-государств и Совет глав-правительств государств-членов ШОС. Как наиболее масштабные и основополагающие из них — это Конвенция ШОС по противодействию экстремизму [3], Конвенция ШОС против терроризма [4], Протокол о сотрудничестве между РАТС ШОС и Управлением ООН по наркотикам и преступности [9], а также Секретариатом ОДКБ [8], Совместная позиция РАТС ШОС, АТЦ СНГ и Секретариата ОДКБ по вопросам противодействия терроризму и экстремизму [12] и др.

Однако сегодняшняя обстановка на пространстве ШОС и ее границах остается в достаточной степени тревожной. Так, в ходе прошедшей 23 июня 2021 г. шестнадцатой встречи Секретарей Советов безопасности государств–членов ШОС [16] в выступлениях сторон внимание уделялось вопросам внешнего вмешательства в дела региона и усилий отдельных стран по демонтажу признанной международной и региональной архитектуры, экспорта терроризма и радикализма с территорий, где не прекращаются боевые действия и не теряют остроту кризисные явления (прежде всего Сирия, Ирак, Ливия), возвращения и проникновения в страны ШОС боевиков из зон вооруженных конфликтов с целью совершения актов насилия, активизации внутреннего экстремистского подполья и использования современных технологий в деятельности террористических организаций и группировок.

Вместе с тем, очевидно, что простая репликация прежних приемов и попытка подстроить ранее действовавшие «рецепты» для борьбы с силами «трех зол» сегодня, а в перспективе и завтра, едва ли будут плодотворными.

В новых условиях, в том числе с учетом используемых террористами, сепаратистами и экстремистами возможностей современных технологий каждому компетентному органу приходится пройти сложный путь: от осознания и идентификации новой угрозы или формы деструктивной деятельности до выработки приемов ее парирования. Между тем в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом время и силы — это самые дорогие и труднодоступные ресурсы.

В этой связи, вопросы противодействия таким новым вызовам и угрозам безопасности регулярно выносятся экспертами компетентных органов государств–членов ШОС для проработки в ходе совместных заседаний, встреч в рамках работ различных групп [5], на площадку Исполнительного комитета РАТС ШОС.

В данном случае коллективный формат работы позволяет выявить и отобрать лучшие практики, подходящие в определенных обстоятельствах для решения той или иной задачи. Речь идет о том великом разнообразии, хранящемся в ШОС — культурном, религиозном, климатическом и даже правовом, без учета, сохранения и уважения которого совместную работу выстроить невозможно.

Именно поэтому, к сожалению, очень часто инициативы, одной стороны, не находят поддержку у других. Практика участия в заседаниях экспертных групп показывает, что периодически имеет место простое непонимание принципов устройства работы на площадке ШОС по борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом. Такое непонимание, в свою очередь, не позволяет использовать новые форматы работы, спланировать совместные действия или обменяться опытом в прикладном ключе. Домашняя проработка инициативы происходит без учета возможностей и функционала других сторон и, соответственно, не находит поддержку.

Проблема представляется в следующем. В настоящее время способы организации и построения взаимодействия Исполнительного комитета РАТС ШОС и компетентных органов государств–членов ШОС [6] не предусматривают наличия доступных сторонам массивов данных по всем аспектам и тематикам деятельности ШОС и РАТС ШОС, а также сведений о национальных подходах к решению тех или иных задач по борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом.

Такие сведения необходимы всем сторонам в процессе подготовки к заседаниям, которая в общем виде осуществляется следующим образом:

1. Направление (в основном на основании утвержденных Планов работы Исполнительного комитета РАТС ШОС или Группы экспертов) Исполнительным комитетом РАТС ШОС обращения в адрес компетентных органов Сторон об утверждении повестки дня предстоящего экспертного заседания.

2. Утверждение сторонами и информирование Исполнительного комитета РАТС ШОС о согласовании повестки дня (а также внесение дополнительных предложений в нее).

3. Направление Исполнительным комитетом РАТС ШОС запроса в адрес компетентных органов Сторон о предоставлении материалов (позиций) по вопросам повестки дня предстоящего заседания и списков участников.

4. Направление Сторонами в адрес Исполнительного комитета РАТС ШОС своих материалов (позиций) по вопросам повестки дня предстоящего заседания и списка участников.

5. Проведение заседания.

6. Обобщение и рассылка Исполнительным комитетом РАТС ШОС в компетентные органы Сторон материалов заседания.

Как тенденции, можно отметить, что:

— в ходе проведения заседаний групп экспертов (пятый этап) Стороны периодически обращаются к материалам предыдущих заседаний;

— негативным фактором, влияющим на эффективность и результативность проведения заседаний групп экспертов, является то, что состав экспертов Сторон часто меняется. При такой ситуации государства-члены ШОС и Исполнительный комитет РАТС ШОС в силу объективных и субъективных причин могут быть представлены экспертами с разным уровнем знаний и погруженности в предмет и тематику обсуждения, и, следовательно, не всегда достаточно осведомленными о содержании ранее состоявшихся встреч. Это приводит к неправильному толкованию ранее принятых решений, нормативных правовых актов и протоколов, а на прояснение, уточнение всех обстоятельств и принятие консенсуального решения затрачивается значительное время. Одновременно с этим делегации Сторон прибывают к месту проведения заседания без понимания того, как предполагается реализовывать ту или иную инициативу другой стороны, которая была дополнительно внесена в повестку дня заседания на втором этапе, что также отдаляет достижение по ней общего консенсуса.

В этой связи предлагается целесообразным рассмотреть ряд предложений по совершенствованию общей методологии взаимодействия в рамках РАТС ШОС, что позволит активнее задействовать имеющийся в рамках региональной структуры скрытый резерв для повышения эффективности совместной работы.

Как уже было отмечено, для всех компетентных органов государств–членов ШОС и Исполнительного комитета РАТС ШОС свойственна та или иная периодичность смены сотрудников на направлениях деятельности. Между тем многовекторность работы в рамках действующих экспертных групп на площадке РАТС ШОС требует от сотрудников компетентных органов Сторон быстрого и полного погружения в нормативную правовую базу деятельности ШОС в целом и РАТС ШОС в частности (решения Советов глав государств-членов ШОС и Глав правительств (премьер-министров) ШОС, РАТС ШОС и экспертных групп, а также материалов и протоколов заседаний последних).

Исходя из вышеизложенного, актуализируется необходимость систематизации обеспечения доступа к обозначенным выше документам. Как уже было сказано, Исполнительный комитет РАТС ШОС является постоянным органом РАТС, выполняющим административную и координационную функцию, что отражено в Регламенте Исполнительного комитета РАТС ШОС, утверждённого Решением Совета глав государств-членов ШОС от 16 июля 2009 г. № 6 [10].

С учетом изложенного, представляется целесообразным рассмотреть:

— возможность формирования массива данных с указанными материалами (папок) в созданной Защищенной информационно-телекоммуникационной системе связи между компетентными органами государств–членов ШОС (ЗИТСС) [11], а задачу по его своевременному наполнению возложить на Исполнительный комитет РАТС ШОС.

Такой массив позволит:

1. Создать условия по подготовке сотрудников компетентных органов государств-членов ШОС (до их фактического отъезда), направляемых для работы в составе своих делегаций для участия в заседаниях групп экспертов либо для работы в Исполнительном комитете РАТС ШОС.

2. Быстро вводить в курс дела экспертов, решение об участии которых в заседаниях экспертных групп принято руководством компетентных органов государств-членов ШОС и которые раньше в них не участвовали.

3. Повысить доступность накопленного за многолетний период работы ШОС и РАТС ШОС информационного массива нормативных правовых актов и иных материалов для компетентных органов Сторон;

— другим важным направлением работы представляется накопление в Исполнительном комитете РАТС ШОС действующих в странах Организации нормативных правовых актов по вопросам борьбы с силами «трех зол», их размещение в ЗИТСС, а также последующая постоянная актуализация.

Доступность такой базы для всех Сторон позволит на предварительном этапе подготовки экспертной инициативы одной из Сторон ознакомиться с организацией работы по борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом в других государствах–членах ШОС, что благоприятно скажется на качестве выдвигаемых инициатив и предложений, повысит эффективность и результативность работы.

Одновременно с этим такой массив данных станет хорошим подспорьем для изучения перспектив и возможности гармонизации отдельных положений нормативной правовой базы государств-членов ШОС в части борьбы с силами «трех зол».

Вместе с тем, создание такой базы потребует внесение изменений, направленных на дальнейшее совершенствование договорной правовой основы деятельности РАТС ШОС. К примеру, в таком случае будут подлежать ревизии Положения о Едином реестре нормативных правовых актов в сфере противодействия терроризму, сепаратизму и экстремизму и комментариев к ним, утверждённые Решением Совета РАТС ШОС от 29 марта 2013 г. № 312. Первые два изложенных выше предложения призваны обеспечить условия для реализации Исполнительным комитетом третьего, самого сложного, но самого необходимого, на данном этапе развития РАТС ШОС;

— формирования сравнительного каталога блок-схем об организации работы по борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом в государствах–членах ШОС.

Речь идет о подготовке простого и наглядного демонстрационного схематического материала, к примеру, о процедуре запрета деятельности экстремистской организации или о том, как поэтапно компетентные органы государств–членов ШОС блокируют противоправный контент в сети Интернет, объявляют лиц в международный розыск за совершение или по подозрению в совершении преступлений террористического, сепаратистского или экстремистского характера и т. д.

Наглядность и схематичность изложения таких сведений позволяет сравнить подходы государств–членов ШОС к борьбе с отдельными проявлениями сил «трех зол», выбрать и своевременно применить лучшие в рамках ШОС практики.

Представляется, что доступность такого каталога блок-схем в ЗИТСС позволит сократить время и сохранить силы для ответной реакции компетентных органов государств–членов ШОС на новые вызовы и угрозы, исходящие от терроризма, сепаратизма и экстремизма.

Изложенные в настоящей статье предложения не являются по своей сути законченными, однако представляется возможным рассмотреть вопрос об их дальнейшей проработке и оформлении в рамках действующих правил процедуры Совета РАТС ШОС, утвержденными Решением Совета от 30 апреля 2004 г. № 9.