Семочкин В. Н.
Афанасьев П. В.
Захарова О. В.
Современный период развития земельных отношений в России характеризуется, прежде всего, отсутствием обоснованной государственной политики в области управления земельными ресурсами. Особенно это ощущается по отношению к землям сельскохозяйственного назначения, что выражается в первую очередь в продолжающемся разрушении некогда устойчивой системы сельскохозяйственного землепользования и, как следствие, выводе из этой системы более 50 млн га и дальнейшей деградации качественного состояния продуктивных угодий [3].
Принятие управленческих решений, связанных с организацией использования земель сельскохозяйственного назначения, предполагает наличие значительного объема информации об их состоянии и свойствах, для ее получения необходимо проведение землеустроительных проектно-изыскательных работ и в соответствии с Федеральным законом от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О Землеустройстве» одним из основных источников получения информации о состоянии земель является ее инвентаризация [1, с. 9]. Однако следует констатировать тот факт, что ни один орган государственной власти, включая Росреестр, не имеют достоверной информации и не обладает необходимым объемом информации о земле для принятия обоснованных управленческих решений по планированию и организации использования земель сельскохозяйственного назначения, вследствие этого эффективность производимого в настоящее время финансирования сельского хозяйства будет низкой [5].
Создание единой государственной землеустроительной системы по управлению земельными ресурсами и организации использования земель сельскохозяйственного назначения способствовало бы устранению препятствий для развития земельных отношений и оборота земельных участков как объекта недвижимости и средства производства. Необходимость управления земельными ресурсами в складывающихся социально-экономических условиях требует широкого применения принципов, создающих единое информационное поле землеустроительной отрасли. Оно формируется и развивается в зависимости от целей, задач и уровня проводимого землеустройства, а его регламентирующее содержание определяет границу и полноту информационного поля. Формирование информационной базы пространственных данных происходит на первом этапе любого землеустройства в процессе проведения подготовительных работ, результаты которых позволяют использовать большой объем информации, сокращают сроки разработки проектов, оптимизируют проектные решения, снижают риски их реализации. То, насколько полно и структурно обоснована информационная база, будет зависеть эффективность проектной организации территории объекта землеустройства.
Структурно информационная база должна состоять из системы групп взаимосвязанных показателей, характеризующих, с одной стороны, состояние и возможности развития объекта землеустройства, с другой — факторы и условия, влияющие на его функционирование. Важно отметить, что в нашем контексте объектом землеустройства следует считать не только земельный участок или их совокупность, но и сельскохозяйственное производство, и природные процессы, происходящие на них, а зачастую и за их пределами. Поэтому показатели, характеризующие объект землеустройства, можно подразделить на природные, пространственные, агроландшафтные, оценочные, экономические и социальные. В зависимости от региональных особенностей расположения объекта землеустройства этот список может дополняться другими специфическими показателями [6].
Несбалансированные направления развития экономики страны в значительной степени повлияли на снижение эффективности работы управленческих структур в области регулирования земельных отношений. Надежда на рыночные отношения как регулятора управления земельными ресурсами, а также замена землеустроительной деятельности на кадастровую привели к тому, что государственная власть полностью потеряла информационную базу и землеустроительные структуры, которые в советский период формировали целевые пакеты достоверных данных о количестве, качестве и возможностях любого земельного участка страны. В настоящий момент реанимация или создание новой современной землеустроительной системы и ее службы является первоочередной задачей государственной власти, а ее деятельность должна начаться с создания адекватной потребностям развития страны единой системы пространственных данных. Без нее невозможно обоснованно принимать значимые управленческие решения по организации использования земель любых категорий. Такая система должна обладать высокой информативностью, регулярностью ее формирования, высокой степенью достоверности и надежности. Выполнить эти требования возможно только на основе единой методики формирования информационной базы и ее структурных единиц во всех регионах страны под контролем вновь созданного федерального органа управления земельными ресурсами и землеустройства.
Из перечисленных выше групп показателей формируемой информационной базы наиболее важны пространственные показатели, так как именно показатели площади, местоположения, размещения границ, культуртехнического состояния каждого земельного участка в совокупности создают целостную картину территории хозяйствующего субъекта муниципального образования, субъекта Федерации и в конечном итоге всей страны. Более того, получение всех других показателей перечисленных групп должно основываться и быть привязанным к идентифицированным характеристикам земельных участков, т. е. они должны быть адресными и конкретными.
В связи с этим возникает вопрос о проведении в стране инвентаризации земель, и первым шагом в этом направлении должна стать инвентаризация земель сельскохозяйственного назначения, так как именно недостаток знаний количественного и качественного их состояния препятствует проведению эффективной территориальной организации сельскохозяйственного производства. Инвентаризацию земель сельскохозяйственного назначения в отличие от инвентаризации земель других категорий нельзя считать только проверкой соответствия внешних признаков земельных участков, площади и размещения границ, аналогичным показателям, зафиксированным в кадастровой документации. Этот процесс должен определить не только такие характеристики, как площадь, местоположение, размещение границ, состав и культуртехническое и мелиоративное состояние угодий, правовой статус земельного участка, но и, изучив перечисленные характеристики, установить характер его использования — нерациональное использование, неиспользование, использование не по целевому назначению, не в соответствии с разрешенным использованием и регламентами ограничений и обременений, а также наличие на нем деградационных процессов. Проанализированные и систематизированные результаты инвентаризации земель должны стать информационной основой для совершенствования кадастровой деятельности и возрождения системы земельного кадастра, что повысит возможности обоснования принимаемых управленческих решений в области регулирования земельных отношений, проведения землеустроительных работ по организации использования земель сельскохозяйственного назначения.
В соответствии со ст. 9 Федерального закона от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» инвентаризация земель входит в состав работ по изучению земель, целью которых является получение информации об их количественном и качественном состоянии. В зависимости от поставленных задач, инвентаризация делится на два вида: полную и целевую [1].
Полная инвентаризация земель проводится на всей территории Российской Федерации и на землях всех категорий, независимо от форм собственности на землю.
Целевая инвентаризация земель охватывает территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований. Она может проводиться на землях отдельных категорий, в территориальных зонах, в отношении групп земельных участков или на отдельных земельных участках, а также в отношении видов земель (например, мелиорированных, засоленных или др.) [2].
В настоящее время в Российской Федерации наиболее актуальной является инвентаризация земель сельскохозяйственного назначения, так как на этих землях продолжается процесс перераспределения и разграничения продуктивных угодий, используемых на различном праве. Работы по инвентаризации границ таких земельных участков следует проводить в границах территории бывших колхозов и совхозов или групп этих хозяйств, в которых проведены их реорганизация и приватизация земель. Однако процесс перераспределения земель, происходящий до настоящего времени, значительно усложнил определение границы инвентаризации объекта землеустройства. Разбросанность земельных участков собственников, их вкрапленность в земли государственной и муниципальной собственности, перемежевание земель, используемых на различном праве, неразграниченность государственной и муниципальной собственности говорят о целесообразности проведения инвентаризации земель сельскохозяйственного назначения в границах муниципального района. Такой подход позволяет определить точное количество сельскохозяйственных землепользователей в районе, юридический статус и пространственные и иные характеристики используемых земель [6].
Нормативно-правовое обеспечение проведения и содержание инвентаризации земель советского периода земельных отношений, а также начала проведения земельной реформы 90-х гг. прошлого века достаточно полно изложены в специальной литературе [2, 4, 6]. Однако сложившаяся ситуация регулирования земельных отношений и формирования системы сельскохозяйственного землепользования вызывает необходимость в формулировании актуальных задач и методических подходов проведения инвентаризации. Следует отметить, что содержание инвентаризации земель должно определяться в зависимости от ее вида и уровня проведения, а также от поставленных целей и задач в области организации и использования земель, их определяет заказчик землеустроительных работ. Главной целью для всех территориальных уровней является в соответствии со ст. 9 Федерального закона от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» — получение информации о количественном и качественном состоянии земель. Сформированная и достоверная информационная база на основе данных инвентаризации позволяет решать как комплекс задач стратегического планирования и управления земельными ресурсами компетентными органами государственной власти, так и задач организации использования земельных участков конкретных собственников. И здесь возникает вопрос о направленности принимаемых управленческих решений, адресности, возможностях их реализации и места инвентаризации земель в этом процессе.
Системообразующим принципом управления земельными ресурсами страны является деление земель на категории целевого назначения. Именно такое деление позволяет государственной власти на всех уровнях административно-территориального деления определять правовой режим и разрешенное использование земель любой категории и формы собственности, что накладывает на власть определенные обязанности по управлению и организации использования земельными ресурсами. Отмена института категорий земель и переход деления земельного фонда на территориальные зоны в значительной мере снижает возможности государства в регулировании земельных отношений и повышает коррупционные риски в этой сфере, что, на наш взгляд, недопустимо и ведет к субъективным методам управления недвижимостью, при которых инвентаризация земель будет рассматриваться как техническое мероприятие, обеспечивающее ведение кадастра недвижимости и оборот земли как товара. С точки зрения современных проблем развития экономики страны и особенностей сельского хозяйства, где землю следует рассматривать как средство производства, значение инвентаризации земель следует рассматривать шире. Кроме целей и задач, изложенных выше, она должна стать основой для решения трех актуальных задач, без решения которых государственная власть будет принимать необоснованные управленческие решения с низкой эффективностью их финансового обеспечения.
Первой задачей является формирование целевых пакетов достоверной информации по результатам инвентаризации земель, обеспечивающих обоснованное перераспределение земельного фонда в целях эффективного функционирования всех отраслей экономики, развития социальной сферы и охрану природных ресурсов. Однако реализация любых управленческих решений должна быть направлена на конкретные объекты, если для уровня страны и субъектов Федерации это земли различных категорий целевого назначения, то для более низкого уровня — муниципальных образований — это землепользования конкретных собственников, но для большинства регионов система землепользований сельских товаропроизводителей разрушена, а сами землепользования представляют собой набор разобщенных земельных участков, используемых организациями на различном праве. Поэтому направленная территориальная организация производства затруднена, так как отдельные земельные участки не могут быть объектами землеустройства в отличие от кадастровой деятельности.
В связи с этим второй и наиболее значимой задачей, решаемой с помощью инвентаризации земель сельскохозяйственного назначения, является определение количества и параметров структурных элементов, из которых должны формироваться будущие землепользования хозяйствующих субъектов. Это, прежде всего, сельскохозяйственные угодья, находящиеся в собственности, и земельные участки продуктивных угодий других собственников, которые могут быть приобретены (арендованы) для развития хозяйства. Вторым элементом в структуре землепользования должны стать земельные участки существующей и перспективной производственной инфраструктуры. И третьим элементом в составе формируемого землепользования будут земельные участки не сельскохозяйственных угодий, обеспечивающих эколого-ландшафтную устойчивость природных комплексов и процессов воспроизводства почвенного плодородия используемых земель. Решение этой задачи, т. е. формирование новой системы сельскохозяйственного землепользования, носит комплексный характер и требует серьезной работы специалистов разных направлений, не решив эту задачу, мы обречем себя на постоянную проблему перераспределения земель и, как следствие, отсутствие устойчивой системы землепользования.
Третья задача, которая решается в процессе инвентаризации сельскохозяйственного назначения — выявление неиспользуемых земель продуктивных угодий и определение их судьбы, выраженной в дифференцированном подходе при установлении для них на перспективу направлений и регламентов использования с учетом индивидуальных особенностей размещения и качественного состояния конкретных земельных участков. В этой связи хотелось высказать наше мнение относительно принятого Федерального закона от 03.06.2016 № 354-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации». Несмотря на заявление аграрного комитета Государственной Думы РФ, что данный закон направлен не на изъятие земель, а на вовлечение их в сельскохозяйственный оборот для увеличения производства, следует констатировать, что закон рассматривает лишь процедурные вопросы именно изъятия земельных участков и определяет фискальные меры со стороны властных структур за их неиспользование по целевому назначению. К сожалению, закон не определил правовой механизм разработки возможных направлений вовлечения неиспользуемых и не эффективно используемых земельных участков в хозяйственный оборот в зависимости от дифференцирования оценки значимости каждого конкретного участка в территориальной организации производства сельскохозяйственной организации и частных предпринимателей.
При подготовке рассматриваемого закона не был произведен анализ причин массового неиспользования земель сельскохозяйственного назначения. Как уже отмечалось, в России не используются более 50 млн га земель сельскохозяйственного назначения, из которых более половины находятся в государственной и муниципальной собственности, это говорит о том, что утверждение о недобросовестности собственников земельных участков, включая государство, не состоятельно, а проблема неиспользования земель имеет более веские причины. В процессе инвентаризации выявляются причины неиспользования, и в зависимости от них должна быть произведена классификация земельных участков, отражающая необходимость и возможности вовлечения их в хозяйственный оборот.
Следующим шагом является разработка рекомендаций по перспективному использованию неиспользуемых земельных участков. Основными направлениями должны стать:
— вовлечение в сельскохозяйственный оборот путем устранения признаков неиспользования при помощи культуртехнической мелиорации;
— консервация земельных участков на определенный срок с обоснованием ее необходимости и содержания этого мероприятия в проектах землеустройства;
— перевод земельных участков в земли других категорий, например в земли лесного фонда;
— изменение вида разрешенного использования, перевод в несельскохозяйственные угодья при определении этих земельных участков как элементов экологического каркаса землепользования хозяйства.
Конечно, решение поставленных задач требует политической воли государственной власти, а уже, как следствие, она определяет соответствующее законодательное, нормативное, методическое и финансовое обеспечение проведения инвентаризации земель и в первую очередь земель сельскохозяйственного назначения. Основными исполнителями этих землеустроительных работ должны стать землеустроители, обеспечивающие профессиональный подход не только проведения инвентаризации, но и формирования целевых пакетов информации для управления и организации рационального использования земель.
В РФ могут появиться новые правила расчета кадастровой стоимости
О необходимости обратить пристальное внимание на этот вопрос заявил президент РФ Владимир Путин в ходе Послания Федеральному собранию 1 марта. По словам главы государства, кадастровая стоимость сегодня превышает рыночную стоимость земли, что несправедливо. В частности, из-за этого налог на имущество, в основе которого лежит именно кадастровая стоимость земли, становится слишком обременительным, отметил президент.
«Это история уже всем набила оскомину. Кадастровая стоимость земли многократно превышает рыночную, а именно с кадастровой стоимости земли берется налог. Причем это касается не только физических, но и юридических лиц», — отметил Жигарев.
Так, по его словам, в таких регионах, как Москва и Московская область, где кадастровая стоимость земли многократно превышает рыночную, это становится серьезной проблемой для развития промышленных предприятий.
«Этот налог становится несопоставимым с реальной стоимостью активов, которые расположены на этой земле. И, конечно, для граждан это тоже получается какая-то неподъемная история», — подчеркнул Жигарев.
При этом для изменения ситуации не потребуется проводить переоценку кадастровой стоимости всех участков — такая мера была бы очень затратной как по времени, так и по финансам. Для того чтобы обеспечить более справедливый расчет налога, необходимо установить единые правила для оценочной стоимости участков, полагает он.«Сегодня каждый регион эту формулу придумывает для себя сам. Понятно, что это налог, который идет в субъекты РФ, и они заинтересованы в том, чтобы собирать денег побольше, чтобы у них бюджеты были полнее. Но пополняя таким образом бюджет, они с граждан собирают деньги, которые превышают стоимость их земельных участков, и это несправедливо», — отмечает Жигарев.
Кроме того, такие действия препятствуют развитию на территории региона промышленных производств, потому что налог не просто многократно превышает стоимость земельного участка, но его ставка еще и пересматривается и увеличивается каждый год.
«Рабочая группа, которую я возглавляю, уже, по сути, подготовила законопроект. Мы предлагаем ввести единые правила определения кадастровой стоимости земли для всех субъектов РФ. Понятно, что в регионах с более дорогой землей он будет выше, а в регионах, где земля дешевле, ниже, но единая формула для расчета кадастровой стоимости должны быть на всей территории РФ, для всех субъектов», — подчеркнул Жигарев.