Административно-территориальное обустройство всегда преследует определенные цели государства, характеризуя его сущность и назначение.
Довольно развернутые соображения об особенностях государственной власти на Руси, об участии народа в общественной жизни, о роли законов, а также о различных формах правления, выборности управителей, необходимости ограничения верховной власти и становлении управленческого аппарата, значении равенства и свободы, развитии хозяйства и торговли, об общем благе, о нравственности и справедливости, вере и церкви, роли и значении общественного мнения и общественных объединений, в государственных делах фактически были заложены в России в XVII в. XVIII в. для России примечателен тем, что началось активное и глубокое проникновение самодержавного государства в экономику его контролем практически во всех направлениях жизни страны [1]. На смену боярской монархии в России пришла монархия дворянская с абсолютной властью царя-императора. Дворянство стало главной опорой главы государства и Российской государственности. Это нашло отражение в принятии Петром I титула Императора в 1721 г. Совершенно очевидно, что в России в годы правления Петра I произошел резкий экономический скачок. Петр I провел коренную реорганизацию государственных органов, как центральных, так и местных, создав эффективную систему пополнения казны. Россия к тому времени состояла из 319 уездов, а непосредственно управлять из Центра таким количеством административных единиц было невозможно. Поэтому Петром I была проведена административная реформа. Правовыми актами, оформившими ее, становится Указ 1708 г. об учреждении губерний и изданный в его развитие Указ 1714 г. Во главе губерний были поставлены назначаемые царем губернаторы, тем самым была отдана административная и реальная, полная — власти на подведомственной территории. Россия была разделена на 8, а позже на 10 губерний, а к началу царствования Екатерины их число достигло 20.
Екатерины II проводит реформы, веря, что богатое население есть единственная основа процветающего государства. И как результат, кардинально меняется подход к проблемам административного устройства и коренным образом изменилось обустройство земель. Раньше оно должно было служить выработке наилучших способов взимания налогов, т. е. фискальным целям, то теперь — наилучшему устройству жизни граждан.