В июле 2008 г. был принят закон «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», согласно которому с 1 января 2009 г. была прекращена выдача лицензий на проектирование и строительство. Вместо нее на многие виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту компания должна получать допуск от саморегулируемой организации.
В России деятельность СРО регулируется Федеральным законом o саморегулируемых организациях № 315-ФЗ.
Согласно этому закону, каждая СРО устанавливает собственные стандарты и правила профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми членами саморегулируемой организации, и контролирует их исполнение, а также обеспечивает дополнительную имущественную ответственность своих членов перед потребителями произведенных работ (товаров, услуг) и иными лицами.
Таким образом, государство, отменяя лицензирование и подталкивая строительные организации к объединению в СРО, передает часть своих функций по контролю и регулированию строительного рынка самим участникам рынка.
Мы решили узнать у наших экспертов, так ли уж необходимы СРО в строительстве, не проще ли вернуть институт лицензирования и передать строительную сферу под контроль государства, а также насколько совершенно законодательство в сфере саморегулирования, и в чем вы видите проблемы в деятельности СРО.
Антон Мороз
АНТОН МОРОЗ,
член Рабочей группы Высшего совета Партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ» «Устойчивое развитие», ответственный за организацию общественного контроля реализации национального проекта «Жилье и городская среда», вице-президент НОСТРОЙ, вице-президент СПб ТПП, член Совета НОПРИЗ:
— Институт саморегулирования в строительстве, однозначно, является необходимым общественным институтом, общепризнанным как профессиональным сообществом, так и государством. Он во много раз более понятен и прозрачен с точки зрения взаимодействия с государством, в отличие от института лицензирования, который только создавал административные проблемы и способствовал коррупционному обогащению ряда чиновников существующих федеральных лицензионных центров на территории всей страны.
При этом сама система саморегулирования за последние годы, благодаря изменению законодательства с момента принятия закона о создании СРО в строительстве, претерпела значительные изменения. Сейчас это институт ответственности за безопасность зданий и сооружений, за договорные обязательства своих членов. То бишь саморегулируемые организации несут дисциплинарную ответственность за неисполнение или несвоевременное исполнение государственных контрактов или изменение их ценовых показателей.
За последние два года система саморегулирования прошла очищение от возникших на ее «теле» коммерческих образований и сейчас это общепризнанный общественный институт, основной эксперт Правительства РФ, Минстроя России и других федеральных органов исполнительной власти. Это уже закреплено официальными поручениями вице-премьера Виталия Мутко и признается на всех уровнях. Национальное объединение строителей является содокладчиком Минстроя России по основным направлениям исполнения нацпроекта «Жилье и городская среда», по просьбе Правительства осуществляет общественный мониторинг исполнения данного нацпроекта и сопряженных с ним нацпроектов, связанных со строительством (таких мы насчитываем более 6), является основным экспертом в области нормативно-технической и нормативно-правовой документации, а также активно развивает вопросы, связанные с системой подготовки квалифицированных рабочих и инженерно-технических кадров как через конкурсы профессионального мастерства, так и через создание системы центров оценки квалификаций, которые в будущем совместно с НОСТРОЙ будут обеспечивать необходимый допуск на рынок физических лиц, членов компаний, которые являются членами саморегулируемых организаций (их насчитывается более 95 тыс. юридических лиц).
Национальные объединения через систему саморегулирования активно влияют на региональную политику в области строительства, являются в большинстве регионов надежным партнером региональной исполнительной власти и помогают развивать и решать задачи исполнения нацпроектов «на местах» как на уровне администраций регионов в субъектах, так и на уровне муниципалитетов и самих заказчиков, исполнителей, генподрядчиков, субподрядчиков, членов СРО.
За последнее время взаимодействие с субъектами стало носить очень важный характер как для самих субъектов, которые видят в национальных объединениях партнеров по решению проблемных вопросов и продвижению имеющих перспективу развития инноваций в строительстве, так и для федерального центра в отношении субъектов, когда через саморегулируемые организации до компаний «на местах» и до субъектовых администраций быстрее доносятся поставленные федеральным Правительством задачи.
Основная проблема в деятельности СРО, которую мы сейчас видим, это то, что при огромном количестве различных уровней ответственности, которые несут саморегулируемые организации совместно со своими членами, уровень компетенции в области определения квалификационного уровня тех или иных компаний, имеющих возможность принимать участие в конкурсных процедурах по своим видам деятельности, у СРО стремится к нулю. Поэтому, на наш взгляд, необходимо менять в этой части деятельность СРО, которые должны на своем уровне обеспечивать предквалификацию или допуск к первоначальному развитию конкурсных процедур как в субъектах, так и на уровне федерации. Ну и второе (то, чего сейчас не хватает) — это как можно более быстрое введение уровня ответственности СРО в сфере образовательных процессов в области строительства для создания правильного института оценки, вхождения рабочей и инженерной профессии на рынок по всем направлениям строительных специализаций, и для формирования государственного и, в первую очередь, профессионального заказа для высших учебных заведений.
Ярослав Бычков
ЯРОСЛАВ БЫЧКОВ,
заместитель директора, направление «Сопровождение строительных проектов» Группы компаний SRG:
— Строительство — это сфера деятельности, в значительной степени связанная с повышенной ответственностью. Причем ответственность эта относится как к использованию результатов (возможности безопасно находиться, жить или работать в построенных объектах), так и к добросовестности исполнения участниками строительства своих обязательств.
Ярким примером некачественного строительства служит «Трансваальпарк», в результате обрушения крыши которого в 2004 г. погибли 28 и пострадали более 100 человек. А наиболее показательным примером недобросовестного выполнения обязательств участниками строительства являются многочисленные обманутые дольщики по всей стране, чьи дома так и не были построены.
Поэтому институт регулирования строительной сферы, безусловно, необходим, но и поручать ему избыточные функции тоже не следует.
Не проще ли вернуть институт лицензирования и передать строительную сферу под контроль государства? Чтобы ответить на данный вопрос, следует решить, насколько активным должно быть участие государства в данной сфере и какую часть функций следует передать бизнесу.
Контроль государства в строительной отрасли и так присутствует. Сейчас он реализуется через государственный строительный надзор (в структуре Ростехнадзора) и главное управление государственной экспертизы (ведомство Минстроя), чьей задачей является проверка результатов проведенных инженерных изысканий и разработанной проектной документации. То есть нельзя сказать, что государство не контролирует качество строящихся объектов.
Теперь следует подробнее рассмотреть функции СРО.
Ответственность участников строительства можно разделить на две основные группы — это ответственность за качество построенных объектов и за добросовестность исполнения принятых на себя обязательств.
Существовавшая ранее практика лицензирования предусматривала проверку будущего строителя на входе в деятельность, т.е. проверку направленных им документов на этапе получения лицензии и далее при продлении полученных ранее лицензий. При этом гарантии возмещения ущерба полностью ложились на государство, т.е. на нас с вами, поскольку источником средств для гарантийных выплат государства были и есть налоги, которые платит каждый гражданин.
Первое и существенное отличие СРО от прежней системы заключается в появлении компенсационных фондов, в которых аккумулируются средства его участников для выплат по их гарантийным обязательствам. Причем надо отметить, что данные фонды разделены также на две основные категории — для покрытия ущерба от некачественного строительства и для выплат за невыполненные обязательства по государственным контрактам. Таким образом, появление СРО в значительной мере позволяет снизить нагрузку на государственные, т.е. наши с вами финансы.
Есть, конечно, и другая сторона этого вопроса, которая заключается в реализации возложенных на СРО функций, но это уже, скорее, вопрос к контролирующим деятельность СРО национальным объединениям.
Игорь Иофчу
ИГОРЬ ИОФЧУ,
руководитель юридического департамента группы компаний «Гаскар Групп»:
— CРО — это некоммерческая саморегулируемая организация, которая объединяет субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в одной отрасли производства или рынка. Соответственно, СРО в строительстве это некоммерческие организации, объединяющие всех игроков строительного рынка страны.
Если проводить исторические параллели, то на ум приходят купеческие гильдии, существовавшие еще в начала XVIII века. С 2010 г. законодателем было принято решение о прекращении выдачи лицензий на строительство, проектирование и инженерные изыскания. Альтернативой получению лицензий стало обязательное участие в соответствующей саморегулируемой организации. Был разработан и утвержден перечень отдельных видов работ, связанных со строительством (утвержден Приказом Минрегиона РФ от 30.12.2009 № 624) и, если предприниматель хотел осуществлять хотя бы один из видов работ, он должен был вступать в такие СРО. То есть фактически — государственная лицензия трансформировалась в допуск СРО.
Саморегулирование позволяет решать спорные вопросы в досудебном порядке, создает климат доверия и открытости, благоприятный как для профессионального сообщества, так и для потребителей.
Процесс саморегулирования направлен на достижение следующих целей:
• снижения объема государственного регулирования деятельности субъектов саморегулирования, выражающегося в лицензировании, государственной аккредитации и других подобных институтах;
• поддержания высоких стандартов предпринимательской деятельности и деловой этики в отрасли, где действуют саморегулируемые организации;
• создания альтернативных способов разрешения споров субъектов саморегулирования и потребителей, а также субъектов саморегулирования и государства.
Саморегулируемые организации выступают посредниками между государственными органами и участниками рыночных отношений. Поскольку одним из принципов таких организаций является коллегиальная ответственность всех членов организации за действия каждого отдельного участника, органы СРО довольно тщательно изучают репутацию соискателя, его опыт и потенциал. И в случае, если организация-соискатель не будет отвечать заявленным требованиям, ей могут отказать в членстве.
Основной идеей СРО является перераспределение контрольных и надзорных функций за деятельностью профессиональных строителей с государства на самих участников рынка. С государства снимаются избыточные бюрократические функции, снижаются бюджетные расходы, и оно начинает больше фокусироваться непосредственно на результате строительной деятельности, а не на процессе. Строителям также удобнее работать с СРО, поскольку в отличие от государства, в СРО они получают более подвижное и комфортное взаимодействие. Минимальный пакет документов без необходимости нотариального заверения, высокая оперативность оформления, ускоренные процедуры вступления в СРО и получения соответствующих допусков. На мой взгляд, возврат к институту лицензирования будет востребован игроками строительного рынка тогда, когда они почувствуют, что государство в лице органов исполнительной власти будет готово к быстрому и партнерскому взаимодействию.
Людмила Степанова
ЛЮДМИЛА СТЕПАНОВА,
юрист практики по недвижимости и инвестициям «Качкин и Партнеры»:
— По общему правилу выполнять инженерные изыскания, осуществлять подготовку проектной документации, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, снос объектов капитального строительства могут только индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, которые являются членами СРО соответствующего вида.
При этом СРО выполняют две основные функции:
• «контрольная» — контроль за соблюдением членами законодательства и внутренних документов СРО с возможностью применения мер дисциплинарного воздействия вплоть до исключения из СРО и приостановления права выполнять определенные виды работ;
• «компенсационная» — формирование за счет взносов членов компенсационного фонда СРО, средства из которого подлежат направлению на возмещение вреда, причиненного членами СРО в результате некачественно выполненных работ.
Необходимо отметить, что лицензирование, существовавшее до ввода СРО, является менее эффективным способом «допуска» к строительной отрасли. При выдаче лицензий проверялось соответствие лиц формальным требованиям, главным образом, к количеству специалистов, не осуществлялась проверка реальной возможности выполнять строительные работы, не предусматривалось формирование компенсационных фондов. Также в целом механизм саморегулирования в строительстве профессиональными сообществами более соответствует рыночной экономике.
В части законодательства, регулирующего деятельность СРО, необходимо отметить, что после изменений, внесенных в него в 2016 г., многие пробелы были устранены. В частности, была введена обязанность для СРО размещать средства компенсационного фонда на специальных банковских счетах, открытых в кредитных организациях, соответствующих определенным требованиям, а также закреплен принцип целевого расходования соответствующих средств, что призвано исключить возможность вывода СРО собранных средств.
Саморегулирование в строительстве как достаточно новый механизм действительно вызывает некоторые вопросы. Например, закрепление в законодательстве в качестве общего правила узкого направления расходования средств фонда (только возмещение вреда вследствие разрушения, повреждения здания, сооружения либо части здания или сооружения) приводит к аккумулированию СРО достаточно большого объема средств без их реального использования по назначению. Возможно, более целесообразным в данном случае было бы расширение случаев использования средств фонда при допущенных членами нарушениях при выполнении соответствующих работ, что сделало бы более реалистичными гарантии за счет создания фонда, а также стимулировало бы СРО более тщательно осуществлять контроль за членами как на этапе их принятия, так и в процессе их деятельности. В то же время если оценить размер возможных расходов от такого вида нарушений, то кажущийся крупным размер накопленных отчислений может быть исчерпан буквально за несколько выплат, а их сохранность свидетельствует, что такого рода основания для выплаты не возникают, т. е. ожидаемый в результате введения системы СРО минимальный уровень безопасности строительства, видимо, все же достигнут, и надо продолжать эту деятельность.
