Бесспорность принадлежности тех или иных сельхозземель, как и степень их землеустроенности, во многом определяет эффективность (а порой — и возможность) их использования [2, 3, 5]. С учетом этого нельзя игнорировать тот факт, что практически весь постсоветский период значительная часть сельхозугодий находится в общей собственности сельского населения — в виде принадлежащих гражданам земельных долей. Сразу после приватизации этих угодий в начале 1990‑х гг. общая площадь долей превышала 114 млн га, а общее число долей (и их обладателей) достигало почти 12 млн. В последующем в результате различных процессов (выделение долей в участки, их продажа агрохозяйствам, передача невостребованных долей муниципалитетам) суммарная их площадь уменьшилась до 80 млн га (а число их обладателей — до немногим более 8 млн) [7, 18].
При этом почти пятую часть таких долей составляют так называемые «невостребованные». Конечно же, когда шла приватизация сельхозугодий, вполне допускалось, что какая‑то часть образованных тогда долей может оказаться невостребованными [9]. Но никто тогда не мог даже предположить, что по истечении нескольких десятилетий (к моменту подключения муниципалитетов к работе с ними) такой статус будет иметь почти треть долей (и приватизированной земли).
Эта проблема признавалась еще с середины 1990‑х гг. В частности, уже тогда соответствующие акты не только предусматривали факт существования таких долей, но и указывали порядок действий в отношении них. Так, в соответствии с Рекомендациями 1995 г. о распоряжении земельными долями и имущественными паями1 было установлено, что:
— если количество таких долей превышает 5 % от всех образованных долей по агрохозяйству, то комиссия, которая занималась его реорганизацией и приватизацией его сельхозугодий, продлевает срок выдачи документов на такие доли (п. 35);
— если же собственников таких долей не удавалось выявить, то эта комиссия передавала их доли реорганизованному агрохозяйству (при его согласии на это, в ином случае они передавались в местный фонд перераспределения земель), на которое возлагались функции представительства в отношении них (по правилам, предусмотренным ст. 183 Гражданского кодекса РФ). Причем сами переданные хозяйству доли по‑прежнему оставались персонифицированными — при их передаче хозяйству указывались сведения о гражданине — собственнике доли (п. 36);