В дореволюционной России большую роль в общественной жизни государства играла Церковь, которая имела свое делопроизводство. В ведении Русской православной церкви находилась регистрация рождения, бракосочетания и смерти. Регистрация данных актов гражданского состояния осуществлялась в рамках совершения религиозных обрядов. Записи вносились в церковноприходские книги.
В 1721 году по указу Петра I церковные учреждения были включены в систему государственных органов России и все православное население Российской империи приписано к церковным приходам по месту про живания. Церковная реформа, проводимая в тот период в Российской империи, во многом способствовала исполнению законов, регулирующих вопросы семейного права и регистрации записи актов гражданского состояния, поскольку до указанного момента соблюдение законности зависело от знания и добросовестности священнослужителей.
Начиная с 1722 года рождение, бракосочетание и смерть стали регистрироваться в метрических книгах приходскими священниками. Метрическая книга состояла из трех частей: записи о рождении, браке и смерти.
Правовой основой создания в Советской России органов ЗАГС явились декреты Совета Народных Комиссаров Российской Республики от 18.12.1917 «О гражданском браке, о детях и о ведении книг актов гражданского состояния» и от 19.12.1917 «О расторжении брака». Фактическое создание органов ЗАГС состоялось немного позже, а именно 4 января 1918 года, когда во исполнение вышеуказанных декретов народным комиссаром юстиции и Народным комиссариатом по местному самоуправлению утверждается Инструкция «Об организации отделов записей браков и рождений».
В соответствии с данным документом при волостных (земских) и городских управах, в городах Петрограде и Москве — при районных управах начинают действовать отделы записей браков и рождений. Заведующими в отделах являлись председатели соответствующих управ. Кроме того, в отделе работали секретарь и необходимое число помощников. Однако при регистрации заключения брака требовалось обязательное присутствие председателя управы либо его заместителя. В их обязанности входили уточнение личности лиц, вступающих в брак, и соблюдение всех условий, установленных законодательством.