Административный договор как один из вариантов государственного управления известен административной науке уже не одно столетие. Так, известный российский юрист В.В. Ивановский в труде «Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления)», изданном в 1911 г. обращал внимание на тот факт, что один из видов «исполнительной деятельности в установлении публично-правовых отношений между органами власти и гражданами может возникать на основе свободного соглашения» [1].
В качестве примера публично-правовых отношений, возникших на основе добровольного соглашения между сторонами автор приводит механизм поступления на государственную службу, поскольку «частные лица добровольно и свободно вступают в отправление служебных обязанностей». Современник В.В. Ивановского, известный российский административист А.И. Елистратов отмечал усиление интереса юридической общественности к договорным актам в административном праве, указывал на тенденцию расширения сферы договорных публичных отношений [2].
В первые годы советской власти, несмотря на доминирующую роль властно-управленческих начал в публичном управлении, представители административной науки указывали на примеры использования административных договоров в деятельности государственных органов. Так, В.Л. Кобалевский иллюстрировал практику заключения таких договоров на примерах правоустанавливающих документов, выдаваемых органами исполнительной власти хозяйствующим субъектам в области природопользования [3].
Однако ни в первые годы советской власти, ни в последующие годы ее развития проблематике административно-правового регулирования публичных отношений не уделялось серьезного внимания. Административные договоры не получили необходимого теоретического обоснования, а также не были распространены в практическом применении государственных органов. Данные обстоятельства объяснялись командно-административным методом управления, присущим советскому государству, слабым развитием товарно-денежных отношений в стране, узкофункциональным характером осуществления управленческой деятельности государственными органами.