С 2019 г. вступает в силу Федеральный закон «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1 (далее — Новый закон о садоводах). Его положения, предусматривающие изменение правового регулирования садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, затрагивают значительное число граждан (более 17 млн, основная часть из которых — 14,3 млн — садоводы).
Для начала отметим, что садоводчество2 в России активно развивалось еще с советского периода, но проведение земельной реформы 90-х гг. придало новый качественно и мощный импульс его дальнейшему развитию. И если на рубеже 80–90-х гг. прошлого века число садоводов составляло 8,5 млн человек, то к середине 90-х оно превысило 15 млн [4, 5]. И хотя за последнее десятилетие их численность снизилась почти на 1 млн человек, садоводческое движение по-прежнему охватывает значительный слой населения. Поэтому любые законодательные изменения в данной сфере социально чувствительны.
Рассмотрим: 1) какие обстоятельства послужили причиной принятия Нового закона о садоводах; 2) каковы его наиболее существенные новации в отношении правового режима соответствующих земельных участков; 3) с какими трудностями, вероятно, придется столкнуться членам садоводческих, огороднических и дачных товариществ.
1. Как правило, для федеральных законов, приходящих на смену применявшимся несколько десятилетий (а прежний закон3 был принят почти 20 лет назад [1]) (далее — Старый закон о садоводах), выделить один или два ключевых фактора не всегда представляется возможным. Но в данном случае можно отметить три обстоятельства, которые, как нам представляется, стали ключевыми при принятии решения о разработке Нового закона о садоводах.
Во-первых, Старый закон о садоводах разрабатывался и принимался в период последней фазы массового образования новых садоводческих объединений-товариществ и предоставления им земельных участков. Соответственно, большая часть его земельноправовых норм (ст. 12–15) и положений, регулирующих внутреннюю организацию в товариществе (ст. ст. 16–27) были ориентированы именно на создание новых садоводческих объединений. Между тем в секторе земельных участков, используемых гражданами (садовые и дачные участки, личные подсобные хозяйства и др.), основным способом перераспределения земель давно уже является вторичный земельный рынок, а не первичное предоставление от государства или муниципий. Да и отношения внутри садоводческих объединений изменились. Так, если в советский период и первые годы земельной реформы их социальный состав был сравнительно однороден (как правило, работники одного или нескольких предприятий со схожими интересами, уровнем доходов, образом жизни и т. п.). Теперь же произошла его существенная дифференциация, и, как следствие, возникло несовпадение их интересов и материальных возможностей. Стали возникать споры, например, по поводу эксплуатации инженерных коммуникаций в товариществе между ним (в целом, его правлением) и отдельными гражданами-садоводами, не входящими в его состав (в том числе, входившими ранее, но вышедшими из него). Или споры по поводу проезда по территориям общего пользования [3, 8]. Соответственно потребовалось совершенствовать правовое регулирование внутренней жизни садоводческих объединений.