Модель реализации американской иммиграционной политики в XXI веке

Соединенные Штаты Америки справедливо называют государством, созданным иммигрантами. Однако не менее важно и то, что страна не только была создана прибывшими с других континентов людьми, но на протяжении всей своей истории продолжала и продолжает принимать многотысячные потоки иностранцев, стремящихся стать ее гражданами. В результате численность и доля иммигрантов в населении непрерывно увеличивается. По данным американского Бюро переписей населения, в январе 2022 г. в США насчитывалось 46,6 млн иммигрантов (их еще называют foreign-born) — рекордная цифра за всю историю страны [2]. В это число входят все, родившиеся в других странах и проживающие на территории США легально или нелегально. Доля иммигрантов в населении сейчас составляет 14,2 %, за последние 112 лет это самый высокий показатель. С января 2021 по январь 2022 г. численность foreign-born выросла на 1,6 млн. Это весьма значительный прирост — в прошлом десятилетии он составлял в среднем 1,1 млн в год.

Рост численности иммигрантов оказывает большое влияние на все сферы жизни общества — экономическую, социальную, демографическую. В результате постоянно усложняются задачи, стоящие перед иммиграционной политикой государства. Эта политика должна быть весьма гибкой и динамичной, способной отслеживать и оценивать существующие тенденции и проблемы и оперативно на них реагировать. Только при таком условии возможно эффективное использование тех возможностей, которые дает иммиграция, — рост человеческого потенциала, привнесение новых знаний, квалификации и т. д. и минимизация вызовов и опасностей, неизбежно возникающих при масштабном въезде в страну.

В течение длительного времени законодательная и исполнительная власти США вполне успешно достигали консенсуса практически по всем вопросам, связанным с иммиграцией, базируясь при этом на учете экономических, социальных, этнических проблем, возникавших в разные периоды существования страны. Также не существовало значимых противоречий между центральными властями и руководством штатов. В 1875 г. Верховный суд постановил, что все вопросы, связанные с иммиграцией, относятся к компетенции федеральных властей.

Иммиграционная политика США всегда была достаточно жесткой и прагматичной. В ее основу с самого начала были положены главные требования к тем, кто претендовал на право стать гражданином страны: способность трудиться, обеспечивать себя и свою семью, способность и желание ассимилироваться. В конце XIX — начале XX века Конгресс принял целый ряд законов, ограничивающих доступ в страну людей с медицинскими проблемами, криминальным прошлым, неспособных существовать без поддержки общества. Кроме того, были приняты законы, запретившие въезд выходцам из азиатских стран, так как они якобы не способны к изучению английского языка и ассимиляции. Эти законы активно поддерживались, а иногда инициировались властями штатов. Считалось, что таким образом обеспечиваются стабильность и единство общества.

Середина XX века в США ознаменовалась борьбой за гражданские права. Хотя основной ее целью было достижение равноправия чернокожего населения, иммиграционная система, поощрявшая въезд европейцев и запрещавшая доступ в страну выходцам из Азии и Африки, также стала рассматриваться как элемент системы расизма. В 1965 г. Конгресс принял знаменитый закон Харта-Селлара, ставший важнейшей вехой в развитии иммиграционного законодательства. Акт отменил просуществовавшую несколько десятилетий практику установления квот по странам происхождения и дискриминационные квоты для азиатских стран. Закон, активно поддержанный Джоном Кеннеди, после его смерти подписал тогдашний президент Джонсон. Результатом стало резкое изменение структуры иммиграционных потоков, что существенно повлияло на этнический состав населения страны. Последствия этого закона до сих пор обсуждаются в США.

Либерализация иммиграционного законодательства принесла и новые проблемы. Рост численности нелегально проживающих иностранцев вызывал серьезную обеспокоенность общества. Попыткой решить эту проблему стало принятие в 1986 г. закона, который впоследствии назвали законом об амнистии. Акт предоставил легальный статус иностранцам, незаконно проживающим в США после 1 января 1986 г. и имеющим постоянную занятость. Количество нелегальных иммигрантов в стране оценивалось в тот период в 3–5 млн человек, разрешение на постоянное пребывание получили около 2,8 млн. В период принятия Закона 1986 г. межпартийные противоречия по вопросам иммиграции проявлялись гораздо менее остро, чем в настоящее время. Хотя Конгресс был политически неоднороден (в сенате большинство имели республиканцы, в палате представителей — демократы), именно конгрессмены, а не администрация стали его разработчиками. В обеих палатах были созданы комиссии для работы над законопроектом, в которые на паритетной основе входили демократы и республиканцы.

Предоставление в 1986 г. миллионам людей, незаконно проживающим на территории США, легального статуса, предполагающего в перспективе получение green-card и гражданства, стало единственным подобным эпизодом в истории иммиграционного законодательства США. Впоследствии закон часто подвергался критике, прежде всего со стороны республиканцев. Во время обсуждения проектов иммиграционной реформы в 2006–2007 и 2013 гг. (оба проекта были провалены) оппонентами активно использовался тот факт, что после проведения «амнистии» 1986 г. численность нелегально проживающих в стране стала стремительно увеличиваться. По мнению критиков, предоставление статуса тем, кто ранее нарушил закон, послужило стимулом для новых нарушителей. Однако важно подчеркнуть, что в конце XX века критики не ограничивались поиском виновных, а стремились в рамках существующих институтов найти конструктивные решения возникающих проблем.

В 1990-х гг. в качестве важной задачи иммиграционного законодательства стала рассматриваться борьба с криминальным аспектом иммиграции и нарастающим радикализмом. Реакцией на взрывы в Мировом торговом центре и Оклахома-Сити (1993 и 1995 гг. соответственно) стал закон 1996 г. «О борьбе с терроризмом и применении смертной казни», направленный на предотвращение проникновения на территорию США участников террористических организаций. Еще один очень жесткий закон (1996 г.) содержал целый комплекс мер по борьбе с нелегальной иммиграцией, предусматривал усиление охраны границы, ужесточение уголовной ответственности для лиц, занимающихся контрабандной перевозкой людей, изготовлением фальшивых документов и пр.

XXI век принес ряд новых проблем и сделал более острыми многие ранее существовавшие. Возникла потребность корректировки иммиграционного законодательства и быстрого принятия новых актов. Однако уже начало нашего столетия охарактеризовалось разбалансировкой механизма принятия решений в этой области. В последующие годы ситуация ухудшилась и продолжает ухудшаться. Межпартийные и внутрипартийные противоречия резко обострились, именно они определили нарастание сложностей во взаимодействии законодательной и исполнительной власти. Политизация проблемы иммиграции достигла небывалой ранее степени. В ходе двух последних президентских кампаний (2016 и 2020 гг.) иммиграционная политика оказалась практически центральным вопросом. Каждый вступающий в борьбу за президентское кресло в первых же выступлениях должен был обозначить свою позицию, причем даже представители одной партии могли предлагать диаметрально противоположные решения. Многие штаты заявили о своем несогласии с позицией федерального центра по вопросам иммиграции. В результате непрерывные дискуссии и непримиримость позиций практически парализовали законотворческий процесс. За последние 30 лет Конгресс не смог принять ни одного иммиграционного закона. Как уже отмечалось, попытки провести через парламент комплексную иммиграционную реформу в 2006 и 2013 гг. провалились. Управление иммиграцией в США в настоящее время превратилось преимущественно в административный процесс, который осуществляется путем издания президентских указов и распоряжений (executive order, presidential proclamation). Процесс этот часто напоминает маятник. Дональд Трамп за четыре года президентства издал 472 административных распоряжений по вопросам иммиграционной политики. Джозеф Байден за первый год пребывания у власти — 296, причем 89 из них были посвящены отмене указов его предшественника [3]. Однако в отличие от закона, указ может и не вступить в действие, а быть заблокированным федеральным судьей, что случается весьма часто. Затем обычно следует длительное разбирательство в апелляционных судах, окончательное решение принимает Верховный суд, который далеко не всегда становится на сторону президента. В продолжение месяцев, пока длится разбирательство, руководству иммиграционных подразделений приходится самостоятельно вырабатывать способы решения проблем. А это не всегда возможно, так как иммиграционная служба США — это весьма масштабная, ресурсоемкая и инерционная система в составе образованного после событий 11 сентября 2001 г. Министерства внутренней безопасности. Она состоит из трех служб: гражданства и иммиграции, таможенной и пограничной охраны и иммиграционной и таможенной полиции. В 2020 финансовом году их персонал составлял 44 % персонала министерства, а общий бюджет был равен 25 млрд долл. — почти на 28 % больше суммарного бюджета всех остальных федеральных правоохранительных органов [9].

В центре дискуссий, так же как и в центре внимания администрации, сегодня присутствуют главным образом два аспекта иммиграционной политики: нелегальная иммиграция и ситуация на южной границе. Оба эти вопроса действительно важны и болезненны. Но весь комплекс проблем ими далеко не исчерпывается.

Положение нелегальных мигрантов в США обсуждается постоянно. В настоящее время их численность составляет около 11 млн, это несколько меньше пикового значения 2007 г., когда их насчитывалось 12,2 млн. Значительная часть этих людей проживают в стране более десяти лет и имеют работу. Миллионы из них платят налоги, используя так называемый индивидуальный идентификационный номер налогоплательщика (Individual Taxpayer Identification Number), который, однако, в отличие от индивидуального номера социального страхования (Social Security Number), не предполагает получения ни одного из видов социальной помощи. В семьях нелегальных иммигрантов растут дети, рожденные на территории страны и являющиеся, таким образом, американскими гражданами, по оценкам, таких детей более 4 млн. Но будущее их родителей остается неопределенным, над ними постоянно нависает угроза депортации. С тем, что ситуация, при которой в стране находятся миллионы людей, не имеющих статуса, ненормальна, согласны все. Однако договориться о методах ее решения не получается в течение десятилетий. Демократы неоднократно предлагали предоставить этим людям временный легальный статус сроком на 5–10 лет, который позволил бы им «выйти из тени», пройти необходимые проверки, уплатить штрафы и налоги и после этого своеобразного испытательного срока получить возможность стать резидентами и гражданами. Такая статья содержалась и в законопроекте «О гражданстве США» (U.S. Citizenship Act of 2021), который Джозеф Байден внес в Конгресс в день принятия присяги. Этот законопроект до сих пор даже не рассматривался. А согласно Конституции США, только Конгресс устанавливает процедуру и прядок предоставления гражданства. Большинство республиканцев выступают решительно против того, чтобы возможность стать американскими гражданами была предоставлена людям, нарушившим законы страны. Дональд Трамп видел только один способ решения проблемы — депортацию всех нелегалов. Попытку защитить хотя бы тех, кто не нарушал самостоятельно никаких законов, а был привезен в страну в детском возрасте родителями-нелегалами, предпринял Барак Обама. В 2012 г. он издал указ, согласно которому молодые люди, попавшие в США детьми, могут получить временный легальный статус сроком на четыре года с возможностью дальнейшего продления. Этот статус позволяет находиться на территории США, учиться и работать, но не ведет к получению гражданства и не предоставляет никаких социальных гарантий. Трамп попытался отменить указ своего предшественника, однако Верховный суд не позволил этого сделать. Сегодня под защитой этого статуса в США находятся около 800 тыс. человек.

Вопрос о нелегальных мигрантах, как правило, рассматривается в связи с положением на юго-западной границе. К этой границе помимо мексиканцев прибывают тысячные караваны выходцев из Гватемалы, Сальвадора, Гондураса, в последний год в несколько раз увеличился поток гаитян. Все они стремятся получить убежище в США. Здесь же действуют преступные группировки, занимающиеся незаконной перевозкой людей и контрабандой запрещенных товаров. Республиканцы и демократы кардинально расходятся в оценках ситуации и в предлагаемых вариантах решения проблемы. Дональд Трамп был и остается приверженцем жестких мер, его поддерживает большинство сторонников. В свое время Трамп настоял на строительстве пограничной стены и объявил режим ЧС на прилегающей территории. Все задержанные за незаконный переход границы помещались в специальные центры с последующим рассмотрением дела в суде и депортацией. Трамп добился заключения соглашения с мексиканским правительством, согласно которому подавшие заявление на предоставление убежища должны дожидаться решения на территории Мексики. Демократы постоянно критиковали эту политику, называя ее «жестокой и бесчеловечной». Немедленно после прихода к власти Байден отменил режим ЧС и прекратил строительство стены. Хотя Верховный суд не позволил отменить соглашение Remain in Mexico, ситуация на границе практически сразу резко осложнилась, численность прибывающих выходцев из соседних стран стала расти с пугающей быстротой. Одной из причин этого стали ожидания и надежды, появлению которых в умах потенциальных мигрантов способствовала сама же демократическая партия, в течение всей предвыборной кампании обещавшая либерализацию иммиграционной политики и скорое предоставление легального статуса всем проживающим в стране без законных оснований. Но существуют и объективные причины роста потока мигрантов: ухудшение экономической ситуации и рост безработицы в период пандемии, несколько климатических катаклизмов в странах Центральной Америки, разрушивших дома и погубивших посевы. К этим объективным сложностям и новым вызовам демократы, сосредоточившись на критике Трампа, оказались совершенно не готовы. В 2021 г. финансовом году был зафиксирован своеобразный антирекорд — пограничники пресекли 1,66 млн попыток незаконного проникновения на территорию США в районе южной границы [7]. Численность тех, кому удалось незаконно проникнуть в страну, неизвестна, эксперты оценивают ее приблизительно в два миллиона человек.

Администрация Байдена не предприняла никаких решительных мер и долгое время не соглашалась с тем, что положение на границе является кризисным. Когда делать вид, что ничего серьезного не происходит, было уже невозможно, президент заявил, что он намерен бороться не с теми, кто уже находится на границе, а с коренными причинами (root causes), заставляющими людей покидать свои дома и искать убежища в других странах. Причины эти хорошо известны: бедность, безработица, коррупция, насилие. Байден объявил, что в ближайшие годы на помощь Сальвадору, Гватемале и Гондурасу будет выделено 4 млрд долл. Идея о том, что богатые страны для того, чтобы оградить себя от бесконтрольной миграции, должны помочь бедным государствам в их экономическом и общественном развитии, обсуждается в мире уже несколько лет и принадлежит не Байдену. Стратегия помощи странам Центральной Америки (U.S. Strategy for Engagement in Central America) была принята в 2014 г. при Бараке Обаме. В 2015 г. в Европе странами Евросоюза для этих целей был создан специальный фонд помощи африканским странам (Emergency Trust Fund for Africa). Однако за последние годы ситуация продолжила меняться в худшую сторону. Решение проблем бедных стран потребует десятилетий.

В настоящее время администрация Байдена пытается выстроить региональную стратегию, договорившись с правительствами соседних стран, и создать своеобразную буферную зону, которая позволила бы отодвинуть массы мигрантов от границ США. Американские власти ведут переговоры с правительствами соседних стран с целью заставить их усилить контроль над своими границами и увеличить численность принимаемых беженцев. Странами-реципиентами на континенте являются Коста-Рика, Панама и Колумбия. Но Коста-Рика уже приняла десятки тысяч никарагуанцев, а Колумбия — около двух миллионов венесуэльцев. Создание дополнительных лагерей на их территориях потребует значительных средств, о компенсации этих расходов сейчас и ведутся переговоры.

Но ситуация на границе требует немедленных решений, и чтобы снизить накал страстей и остановить приобретающие регулярный характер столкновения мигрантов с пограничниками, администрация и министерство внутренней безопасности решили упростить процедуру получения убежища на границе. Если раньше для этого требовалось рассмотрение дела в иммиграционном суде (а скопившееся количество дел в таких судах составляет почти полтора миллиона, и срок ожидания вердикта превышает два года), то теперь решение о предоставлении убежища может непосредственно на границе принимать офицер службы иммиграционной и таможенной полиции. Американские эксперты с тревогой отмечают, что введение такой практики будет способствовать дальнейшему росту коррупции, уровень которой на границе всегда был весьма высок.

Вопрос о границе и нелегальных иммигрантах — это еще одна линия разлома между южными штатами и федеральным правительством и несогласия между отдельными штатами. Южные территории громко заявили о недовольстве политикой федерального правительства уже в начале нашего века. Они посчитали действия правительства по защите границы половинчатыми, неспособными оградить их территории от наплыва нелегалов и попытались решить проблему собственными силами. Ежегодное количество иммиграционных законопроектов, поданных в легислатуры штатов, стало исчисляться сотнями. Далеко не все были одобрены, многие блокировались федеральными судьями, дела доходили до Верховного суда. Наиболее жесткие антииммигрантские законы в «нулевых» годах были приняты в Джорджии и Алабаме, где их подписали губернаторы-республиканцы, несколько лет длилась борьба в судах вокруг знаменитого закона, принятого в Аризоне в 2007 г. Со временем разногласия только усугубились. В настоящее время ряд республиканских штатов — Техас, Аризона, Флорида, Южная Дакота — продолжают активно поддерживать идею Трампа о необходимости ограничения миграции и закрытии границы. Впервые в истории эти штаты решили охранять границу силами своей национальной гвардии и полиции. Для этого выделяются деньги из бюджетов штатов, создаются фонды частных пожертвований. В декабре 2021 г. губернатор Техаса Грег Эбботт сообщил о начале строительства участка пограничной стены, которое было остановлено после ухода Трампа. Эбботт напрямую обвинил президента Байдена в резком росте в стране смертности от передозировки наркотиков, прежде всего синтетического опиоида фентанила, который наркокартели завозят в США через мексиканскую границу. По словам губернатора, за последний год сотрудники Национальной гвардии Техаса изъяли 200 млн доз фентанила [11].

В то же время ряд демократических штатов объявили себя городами-убежищами, полиция которых не сотрудничает с федеральной иммиграционной полицией, не участвует в ее операциях и депортации нелегалов. В Калифорнии нелегальным иммигрантам разрешается учиться в университетах штата и получать выплаты из стипендиального фонда наряду с другими студентами, оформлять водительские права и т. п. Как видно, ни о каком едином подходе не может быть и речи.

В преддверии ноябрьских промежуточных выборов 2022 г. борьба за голоса и правила организации электорального процесса приобретает особую остроту. Демократы, за которых голосует большинство иммигрантов, стараются тем или иным способом расширить возможности их участия в выборах. И в этом вопросе мнения штатов диаметрально противоположны. Алабама, Аризона, Колорадо и Флорида уже приняли законы, запрещающие расширять электоральные права мигрантов. А мэр Нью-Йорка Эрик Адамс в январе 2022 г. подписал закон, позволяющий голосовать на местных выборах обладателям green card.

В отсутствие налаженной работы с Конгрессом и властями штатов президент, чтобы выполнить хотя бы часть своих предвыборных обещаний, сосредоточивается на тех аспектах, которые по закону относятся исключительно к его компетенции. Для Джозефа Байдена таким вопросом стал прием беженцев из стран, где разворачиваются военные конфликты или происходят стихийные бедствия и нахождение в которых представляет угрозу для жизни. Список таких стран и численность принимаемых людей определяют лично президент. Он может консультироваться с Конгрессом, но решение принимает самостоятельно. При Трампе численность приема беженцев достигла своего исторического минимума. На 2021 ф. г. была запланирована квота 15 тыс. человек. Во время избирательной кампании Байден пообещал увеличить ее до 125 тыс. и свое обещание выполнил. В марте 2022 г. в список «опасных» стран президент внес Украину. Граждане этого государства, прибывшие в США до первого марта с. г., получили временный защищенный статус (Temporary Protected Status) и после истечения срока виз, по которым они въехали в страну, не будут считаться незаконными мигрантами, никакие санкции и депортация им не угрожают. Временный защищенный статус получили и 72,5 тыс. афганцев, прибывших в США после ухода американской армии из Афганистана. Выступая на саммите ЕС 24 марта 2022 г., президент Байден объявил о решении США принять еще 100 тыс. украинских беженцев. Он пообещал также выделить миллиард долларов, чтобы помочь европейским странам справиться с гуманитарным кризисом, вызванным прибытием в эти страны миллионов беженцев с Украины [13].

Острые разногласия и постоянные дискуссии по ограниченному кругу вопросов мешают обсуждению более сложных, стратегических аспектов иммиграционной политики: что такое иммиграция с точки зрения дальнейшего экономического и социального развития страны, какова должна быть ее численность и профессионально-квалификационной — структура. Споры о том, сколько иммигрантов нужно США, ведутся несколько десятилетий. В последнее время они стали громче в связи с тем, что темп роста населения Соединенных Штатов, снижающийся десять лет подряд, в 2019 г. достиг наименьшего за несколько последних десятилетий значения. За 2018–2019 гг. население страны выросло приблизительно на 0,5 % [12]. Это даже ниже, чем в период депрессии 30-х гг. прошлого века, считавшимся до сих пор наихудшим по темпам роста населения. Единственной возрастной группой, численность которой демонстрирует уверенный рост, является категория людей старше 64 лет. По подсчетам американских демографов, к исходу нынешнего десятилетия пожилых членов общества станет больше на 39 %, в то время как детское население (до 15 лет) вырастет лишь на 2 %, а трудоспособное население — на 4 % [4]. Таким образом, налицо признаки старения нации. Прогнозируется, что к 2035 г. впервые в истории США численность пожилых людей превысит численность детей. Это связано с несколькими причинами. В последние несколько лет в США увеличивается смертность, и не только в старших, но что еще более тревожно — и в средних возрастных группах. Параллельно снижается рождаемость, с 2007 г. она падает практически непрерывно. В 2020 г. суммарный коэффициент рождаемости достиг наименьшего значения с 30-х гг. прошлого века. Большинство американских демографов не видят причин для изменения этой негативной тенденции в ближайшем будущем. Снижение темпа роста населения в 2019 г. связано и с серьезным сокращением миграционного прироста, обусловленного как ограничением въезда в условиях пандемии, так и политикой администрации Трампа. C приходом Дональда Трампа численность иммигрантов начала падать и составила в 2019 г. менее 600 тыс. Однако многие эксперты считают, что именно увеличение притока иммигрантов должно обеспечить рост населения, что необходимо как для обеспечения экономики рабочей силой, так и для роста объемов внутреннего потребления.

Еще один важный вопрос, который многие годы обсуждается в профессиональной среде, но не находит своего решения на законодательном уровне, — это обеспечение потребности США в более масштабном притоке высококвалифицированных специалистов. Технологическое лидерство США в значительной степени строится на труде талантливых, образованных иностранцев. Представители бизнеса и университетских кругов настаивают на необходимости более масштабного использования иностранной рабочей силы. Высокотехнологичным корпорациям остро не хватает квалифицированных специалистов, в первую очередь математиков, программистов, специалистов по компьютерам. За 2000–2015 гг. доля иммигрантов в составе занятых по STEM специальностям (т. е. в области естественных наук, технологий, инженерии и математики) выросла с 16 до 24 %. Экономический эффект использования их труда оценивается в 103 млрд долл., что, в свою очередь, способствует росту производительности и увеличению дохода коренных американцев. Нехватка таких кадров ощущалась даже в условиях падения экономической деятельности и роста безработицы в период пандемии. В мае 2020 г. представители 324 компаний, бизнес-групп, вузовских ассоциаций направили письмо тогдашнему президенту Трампу (в числе подписавших — Microsoft, Facebook, Twitter, Dell Technology) с требованием увеличить масштабы высококвалифицированной иммиграции, прежде всего специалистов по STEM-специальностям. Дональд Трамп, понимая важность проблемы, предложил ввести так называемую merit-based system, т. е. систему, при которой решение о предоставлении статуса резидента принимается на основе оценки таких его качеств, как возраст, уровень образования, опыт работы, специализация, знание английского языка. Подобная практика существует и признана успешной в Канаде и Австралии. Но в качестве условия введения этой системы президент Трамп потребовал сократить численность семейных виз и отменить визовую лотерею, против чего категорически возразила демократическая фракция Конгресса. Согласно действующему закону, подавляющее большинство ежегодно выдаваемых green-card получают родственники граждан и резидентов США, на долю тех, кто едет работать (так называемые employment-based visa) приходится лишь 15 %, причем в это число входят и члены семьи специалиста. Чтобы изменить данную пропорцию, нужно принять новый закон, но это оказывается неразрешимой проблемой. Поэтому Джозеф Байден в очередной раз прибегнул к административному решению, позволяющему хотя бы в некоторой степени изменить ситуацию. В январе 2022 г. он объявил, что иностранцам — выпускникам американских вузов по STEM-специальностям после завершения обучения и окончания срока студенческой визы будет предоставлено право на работу в США в течение 36 месяцев, а не 18, как раньше. Был расширен и список специальностей — добавлены такие современные специализации, как «облачные вычисления», «визуализация данных», «биоэнергетика», «геобиология» и др.

США нуждаются не только в математиках и компьютерщиках. Пандемия в очередной раз подчеркнула зависимость страны от иностранных медицинских кадров, которая была очевидна и до эпохи COVID-19. В 2018 г. из 14,7 млн занятых в американском здравоохранении 2,6 млн (18 %) родились за границей. Иммигрантами являются 28 % докторов и хирургов и 38 % среднего медицинского персонала. В ряде штатов эти цифры значительно выше. Так, в штате Нью-Йорк иностранцы составляют 37 % всех медработников. Среди медиков Калифорнии 35 % являются иммигрантами, в Нью-Джерси они составляют 39 % докторов и хирургов и 55 % сестер, работающих с больными на дому [1]. 40 % работающих в США медиков-иностранцев являются выходцами из азиатских стран, очень многие — из Индии. 80 тыс. индийских докторов составляют 9 % всех докторов, занятых в американском здравоохранении. Именно эти врачи оказались в самом тяжелом очаге борьбы с новым вирусом — в штатах Нью-Йорк и Нью-Джерси, среди них было много заболевших, были и погибшие [8].

Врачи-иностранцы получают возможность работать в США главным образом в рамках программы временной занятости Н-1В. В рамках программы предоставляется так называемая виза двойного намерения (visa dual intent status). Это означает, что получивший ее иностранец может параллельно претендовать на получение статуса резидента. Однако, согласно закону, доля каждой страны в общем числе выдаваемых employment-based green cards не может превышать 7 %. А так как основную массу работающих в рамках временной программы для квалифицированных специалистов составляют выходцы из Индии и Китая, срок ожидания для них может составлять до восьми лет.

Для среднего медицинского персонала временных рабочих виз не существует, в программу Н-1В входит ограниченное число сестринских специализаций, для всех остальных потенциальный работодатель должен сразу ходатайствовать о выдаче вида на жительство. Очереди на его получение медсестра должна дожидаться от полутора до трех лет.

Иностранные специалисты-медики в США — это не только практикующие врачи, они играют серьезную роль в научных исследованиях в области биологии и медицины. По оценке Джереми Левина, являющегося генеральным директором Ovid Therapeutics и председателем промышленно-торговой группы Biotechnology Innovation, примерно половина работающих в сфере биотехнологий в США — это выходцы из других стран и дети иммигрантов [5]. Так же как Дж. Левин, иммигрантами являются генеральный директор Phizer Альберт Бурия, генеральный директор Moderna Стефан Бансель, один из основателей Moderna Нубар Афеян. Можно назвать и президента Национальной медицинской академии, выходца из Китая Виктора Дзау, и главного советника Трампа, возглавившего организованную 45-м президентом программу по созданию и использованию вакцины Монсефа Слауи.

Во время пандемии нехватка врачей и младшего медперсонала в американских госпиталях ощущалась весьма остро. Было очевидно, что быстро решить проблему можно только путем привлечения иностранных медиков. Хотя Дональд Трамп решительно настаивал на том, что в период высокой безработицы въезд в страну иностранной рабочей силы должен быть запрещен, и издал в 2020 г. несколько указов, содержащих такие запреты, однако в этих указах специально подчеркивалось, что ограничения не касаются врачей, медсестер, вирусологов. Государственный департамент обратился к обладателям таких профессий, ожидающих разрешения на получение визы в своих странах, с просьбой срочно связаться с американскими консульствами для оформления документов в приоритетном порядке. Но для организации надежного и регулярного процесса обеспечения здравоохранения кадрами требуются не срочные меры, а наличие законодательной базы. В Конгрессе несколько раз пытались решить эту проблему. Летом 2019 г. палата представителей одобрила законопроект под названием «Закон о справедливости для высококвалифицированных иммигрантов» (Fairness for High-Skilled Immigrants Act). Согласно этому проекту, на специалистов, работающих в США по программе Н-1В, не должно распространяться положение о 7 %-ном лимите виз для одной страны. Однако в сенате законопроект поддержки не получил. Сенаторы посчитали, что, так как общее число рабочих green cards остается неизменным — 140 тыс. в год, то сокращение срока ожидания для одних претендентов будет означать удлинение срока для других.

В апреле 2020 г. в Конгресс был внесен законопроект, четко нацеленный на обеспечение американской системы здравоохранения медицинскими кадрами. Он так и назывался — «Закон о восстановлении структуры медицинских кадров» (The Healthcare Workforce Resilience Act). Главная идея законопроекта заключалась в том, чтобы в течение года предоставить green cards врачам и медсестрам за счет накопленного за последние 28 лет резерва неиспользованных рабочих виз. Часть из ежегодно выделяемых по закону 140 тыс. green card по тем или иным причинам остается неиспользованной. В то же время существует огромная очередь претендующих на статус резидента специалистов, ожидающих получения green card как в своих странах, так и уже работающих на территории США в рамках программы временной занятости. Предполагалось, что если закон будет принят, резидентами смогут стать 15 тыс. врачей и 25 тыс. медсестер. Законопроект получил одобрение профильного комитета, а список поддержавших его профессиональных ассоциаций и общественных организаций мог бы занять целую страницу. Тем не менее и этот закон Конгрессом принят не был.

Таким образом, механизм выработки иммиграционной политики, заключающийся во взаимодействии двух центральных институтов власти — президента и Конгресса, в XXI веке практически не работает. Президент вынужден осуществлять руководство, искать ответы на новые вызовы и адаптировать процедуры в соответствии с реалиями в ручном режиме. К этому следует добавить такое новое для США явление, как политизация судов, которые часто оценивают президентские решения не с точки зрения их соответствия закону, а исходя из своих партийных предпочтений. Трудно предположить, что ситуация может вскоре измениться. Раскол в обществе слишком глубок, нахождение консенсуса между политическими партиями выглядит невероятно сложной задачей. Однако можно с уверенностью сказать, что уже в ближайшие месяцы тема иммиграционной политики, временно оттесненная на второй план экономическими проблемами, инфляцией и кризисом на Украине, вновь вый дет на первый план. В ноябре 2022 г. состоятся промежуточные выборы в Конгресс США. Каждая из партий постарается использовать неудачи иммиграционной политики для дискредитации соперника. И вновь основным вопросом станет ситуация на южной границе. Республиканцы постоянно поддерживают интерес к этой теме, Дональд Трамп упоминает о ней практически в каждом своем выступлении, даже если оно посвящено европейским и украинским событиям. При этом каждая сторона должна чутко прислушиваться к настроению общества в целом и в среде иммигрантов в частности. Опросы показывают, что 77 % американцев считают, что иммиграция полезна для США, в то же время большинство против нелегальной иммиграции [6]. В 2020 г. иммигранты составили около 10 % американского электората (речь идет о людях старше 18 лет, родившихся за пределами США и получивших гражданство). Численность этой группы растет достаточно быстро. С 2000 по 2020 г. она практически удвоилась (рост на 93 %) и составила 23,2 млн человек. За тот же период численность избирателей, родившихся в США, выросла на 18 % [10]. Поэтому обе партии сейчас подчеркивают признание позитивной роли иммиграции в развитии страны и необходимость совершенствования иммиграционной политики. Однако возможность реальных шагов будет полностью зависеть от расстановки политических сил.