Липски С.А.
Современная общность в организации построения и текущей деятельности госорганов федерального уровня, решающих вопросы управления в сфере природопользования, обусловлена следующими факторами.
Во-первых, это конституционное положение о том, что все природные ресурсы выступают в качестве основы жизни и деятельности проживающих на соответствующей территории народов (ч. 1 ст. 9). Соответственно, при пользовании ими, при обеспечении их охраны, при организации управления ими этот фактор является определяющим.
Во-вторых, все, что связано с природопользованием, отнесено к совместному федеральнорегиональному ведению (это также конституционная норма, закрепленная в п. «д» ч. 1 ст. 72 Основного закона страны).
В-третьих, многообразие форм и видов собственности на все эти ресурсы. 2 ст. 9 Конституции страны допускает их нахождение как в государственной и муниципальной, так и в частной и даже в иных формах собственности. При этом объединенной федерально-региональной собственности не предусмотрено (точнее, с советского периода часть государственной собственности, например на землю, все еще имеет статус «неразграниченной государственной», но процесс ее разграничения идет и, скорее всего, через 5–7 лет земель, неразграниченных по формам и видам собственности не останется [6, 8, 10]). Соответственно, какими‑то ресурсами федеральные органы исполнительной власти (далее — ФОИВ) управляют, реализуя полномочия федерального собственника, а какими‑то, осуществляя властные функции высшей власти, суверена, определяющего порядок пользования ресурсами, признанными основой жизни и деятельности населения, а также контролирующего этот порядок.
В-четвертых, последние пару лет активно развиваются процессы организационной и сущностной унификации и интеграции всех форм публичного управления.
В-пятых, с 2004 г. все ФОИВ по своему функционалу разделены на три типа: министерства, службы и агентства [12].
Эти факторы являются общими для земельных и иных природных ресурсов все они признаны благами общенационального характера, подлежащими публичному регулированию.
Что касается различий, то они обусловлены характером соответствующих ресурсов, что нашло свое отражение в нормах действующего законодательства.
Так, например, почти все леса сейчас принадлежат Российской Федерации (находятся в федеральной собственности), их не допускается передавать не только в частную собственность, но и в иную публичную (кроме городских лесов и некоторых других). Такой же приоритет публичной собственности на леса свойственен большинству стран с развитой рыночной экономикой. Так, в Европе доля общественных лесных земель сейчас варьируется от 15 % в Исландии до 99 % в Турции. В Канаде общественные леса составляют 94 %, в США 39 %. При этом соотношение между федеральными и местными уровнями следующее: в Канаде федерации принадлежит около 10 %, соответственно 90 % публичных лесов находится в собственности провинций. В США федеральными являются 66 % государственных лесов, а доля штатов и местных общественных образований около 33 % лесов [2].
Поэтому регулирование лесной сферы сосредоточено, главным образом, на федеральном уровне. И законодательно за федеральным Правительством и ФОИВ в этой сфере закреплено более 50 полномочий. В то же время решать на федеральном уровне все вопросы управления лесами (пусть и федеральными) невозможно. В этой связи часть федеральных полномочий передана на региональный уровень (с предоставлением на их осуществление субвенций из федерального бюджета от их передачи не меняется их федеральный характер, просто к их реализации подключены нефедеральные органы). Впрочем, для лесов в регионах с высокой плотностью населения (если она в 15 раз превышает среднюю по стране) управление ими могло оставаться за ФОИВами (в частности, первые 6 лет действия нынешнего Лесного кодекса все лесничества и лесопарки Московской области были в федеральном подчинении).
Применительно к лесной сфере функциональное разделение между ФОИВами сейчас следующее. Минприроды России вырабатывает правила лесопользования (данное министерство территориальных органов не имеет, хотя, согласно Положению о нем, оно может их создать для координации соответствующих терорганов подведомственных ему служб и агентств и контроля за ними), а Рослесхоз выполняет большую часть управленческих функций, в том числе также нормативно регулирует осуществление региональными органами переданных им федеральных полномочий, дает им обязательные для исполнения указания. Он же осуществляет общий контроль и надзор в сфере лесных отношений, оказывает разного рода госуслуги и управляет федеральным имуществом. Для решения задач регионального уровня у Рослесхоза имеются терорганы 7 департаментов (по федеральным округам).
В отношении управления водопользованием следует отметить, что в Российской Федерации сосредоточено более 20 % мировых запасов пресных вод наша страна является, пожалуй, одной из наиболее обеспеченных водными ресурсами (30,2 тыс. куб. м на человека в год [12]). Это значительно превышает установленный ООН критический минимум, необходимый для удовлетворения потребностей, 1,7 тыс. куб. м. на человека. Полномочия по управлению в данной сфере в настоящее время полностью соответствуют принципам административной реформы 2002–2004 гг. Правила вырабатывает Минприроды России (терорганов у него нет); контролем и надзором занимается Росприроднадзор (реализация этих функций требует «работы на местах», поэтому у него разветвленная сеть терорганов во всех федеральных округах, образованы департаменты службы, и в регионах имеется 72 региональных управления); а управление федеральным имуществом и оказание госуслуг в сфере водопользования осуществляют Росводресурсы и их 14 терорганов бассейновых водных управлений (БВУ), структура которых во многом отличается от терорганов других ФОИВ. Все БВУ являются межрегиональными, а их структура совпадает с границами речных бассейнов (рис. 1), а не с административно-территориальным делением страны.
Что касается управления недропользованием, то в настоящее время, как и в сфере водопользования, полномочия ФОИВ распределены строго в соответствии с их трехзвенностью, установленной с 2004 г.:
— Минприроды России — нормативное регулирование и госполитика;
— Ростехнадзор, который осуществляет горный надзор силами как своего центрального аппарата, так и, главным образом, — терорганов 24 региональных управлений. Особенность же взаимодействия этих ФОИВ в рамках трехзвенности заключается в том, что руководит деятельностью Ростехнадзора не Минприроды России, а напрямую федеральное Правительство (учитывая разносторонний характер надзора, закрепленного за этой службой энергетический, строительный, промышленный и др.);
Рис. 1. Бассейновые округа (в границах, утв. приказом Минприроды России от 11.10.2007 №265) 1
— Роснедра, которые оказывают госуслуги и управляют федеральным имуществом, также это агентство является органом управления госфондом недр. Для этого оно имеет территориальные органы: 9 департаментов по федеральным округам (в Сибирском округе образовано два департамента), а также департамент континентального шельфа и отдельное управление по Республике Саха (Якутия).
Современные ФОИВы, уполномоченные управлять землепользованием, обладают функционалом и взаимодействуют между собой примерно также как и рассмотренные выше, но их структура сложнее, что обусловлено большим разнообразием отношений, складывающихся по поводу земель и земельных участков, а также более насыщенной историей их развития.
До реформ 1990‑х гг. специализированного органа земельного управления на союзном или республиканском (РСФСР) уровнях не было. Этим занимались исполнительные органы различных уровней (а землеустроительная служба входила в состав союзного и республиканского минсельхозов) [1].
Такие новации земельной реформы, как отказ от исключительности госсобственности на землю, установление платности землепользования, совершение с участками сделок рыночного характера, и, главное, значительные площади земель, вовлеченные в межведомственное перераспределение (главным образом от агрохозяйств к населению), обусловили необходимость формирования такого органа [7, 9, 14] — с 1990 г. им стал Госкомзем РСФСР (базой для его него послужили землеустроительная служба Минсельхоза РСФСР, а также региональные и местные управления (отделы), занимавшиеся вопросами землепользования). Именно в нем вплоть до 2000 г. было сосредоточено управление земельным фондом на общефедеральном уровне. Также у него имелись терорганы во всех регионах, а его низовые подразделения были созданы во всех муниципальных районах и даже в отдельных городах. И хотя на протяжении 1990‑х гг. этот комитет несколько раз реорганизовывался (чаще это было просто переименование), дважды даже ненадолго входил в состав более крупных министерств, но в целом сохранялся как основа федерального земельного управления.
Все это время на этот комитет были возложены функции как публично-властного характера, так и хозяйственно-распорядительного2 . И когда в 2000 г. произошла его очередная реорганизация это стало причиной разделить его функции между двумя ФОИВами Минимуществом России (образованным на базе Госкомимущества России), вырабатывающим земельную политику и 2) Росземкадастром, реализующим указанную политику и оказывающим госуслуги. Указанное функциональное разделение по сути опередило реорганизацию, осуществленную позднее в 2004 г. в рамках административной реформы, когда функции почти всех ФОИВов были разграничены на правоустаналивающие (министерства), правопроменительные (агентства) и контрольно-надзорные (службы). После этого земельное управление на федеральном уровне оказалось разделенным сразу между несколькими ФОИВами: Минэкономразвития России, Минсельхоз России, Минприроды России, Росимущество, Росреестр, Россельхознадзор, Росприроднадзор и Минстрой России (последний с 2013 г.).
Процесс преобразований ФОИВов, участвовавших в земельном управлении в постсоветской России схематически показан на рис. 2. При этом органы, которые не были уполномочены осуществлять такое управление, но влияли на него (например, с ними согласовывались различные решения) выделены затемнением. Стрелками обозначена передача полномочий от одних ФОИВов к другим. В период 2009–2020 гг. значительный объем работы по организации земельного управления на федеральном уровне выполняли три ведомства Минэкономразвития России и находившийся в его ведении Росреестр, а также Минсельхоз России.
В начале 2020 г. структура ФОИВ поменялась, и ключевыми органами земельного управления стали Росреестр (самостоятельный ФОИВ, подчиненный непосредственно Правительству) и Минсельхоз России3 (верхняя часть рис. 2). Росреестр имеет терорганы в 83 регионах, ему подведомственны два ФГБУ: «Федеральная кадастровая палата»4 , имеющая филиалы во всех регионах, обеспечивающая выполнение ряда полномочий Росреестра, и «Федеральный научно-технический центр геодезии, картографии и инфраструктуры пространственных данных»5 . Минсельхоз же, как вырабатывает госполитику по отношению к землям сельхозназначения, так и реализует ее. Это министерство не имеет терорганов, поэтому работа с региональными структурами, с местным самоуправлением, гражданами и юридическими лицами ведется его центральным аппаратом. Впрочем, Минсельхозу России подведомственен Россельхознадзор (служба), который реализует контрольно-надзорные функции во всех сферах агропромышленного комплекса, в том числе ведет надзор за землями сельхозназначения6 . Данная служба имеет 53 теруправления (они действуют во всех регионах часть управлений охватывает сразу несколько регионов).
Рис. 2. Реорганизация органов земельного управления (1990–2021 гг.)
Передача в 2020 г. Росреестру земельных полномочий от Минэкономразвития России привела также к тому, что ранее подведомственное последнему Росимущество (агентство), занимающееся федеральными землями, перешло в подчинение Минфина России. Система терорганов Росимущества представлена 82 территориальными и межрегиональными управлениями.
В определенной степени к земельному управлению на федеральном уровне по прежнему привлечены Минприроды России7 и подведомственный ему Росприроднадзор8 .
Что касается Минстроя России, то это сравнительно недавно образованное министерство (2013 г.), которое уполномочено не только вырабатывать, но и реализовывать градостроительную политику, которая тесно связано с землепользованием. Также оно самостоятельно осуществляет в этих вопросах нормативное правовое регулирование, оказывает госуслуги и управляет федеральным имуществом9 .
Таково сложившееся к настоящему времени на федеральном уровне разделение полномочий в области земельного управления, которое, впрочем, часто критикуется [3–5, 13].
Одной из явных проблем такой множественности уполномоченных в земельной сфере ФОИВ стала, например, межведомственная несогласованность при разработке новой редакции Закона «О землеустройстве» (причем, разработке во многом запоздалой [11]). Минэкономразвития России и Росреестр (к которому перешли эти полномочия в 2020 г.) заняли точку зрения, что современное землеустройство должно проводиться только на землях сельхозназначения. Тогда как Минсельхоз России (определенный с октября 2021 г. головным исполнителем по данному вопросу) совершенно справедливо полагает, что при всей важности землеустройства для сельхозпроизводства оно должно сохранить и прежний межотраслевой характер. Причем параллельно с работой над новой редакцией (которая, учитывая смену головного исполнителя вряд ли быстро даст приемлемый для всех участников этого процесса результат), нужно оперативно внести как минимум три изменения в действующий закон:
— усилить нормы о природоохранной сути землеустройства;
— указать на необходимость землеустроительного обеспечения проводимой уже почти 10 лет «работы» по переходу в собственность муниципалитетов невостребованных земельных долей, в том числе закрепить функцию межевания участков, образуемых из таких долей за землеустроителями;
— закрепить вопросы нормативно-правового регулирования землеустройства за Минсельхозом России (отразить фактическое положение вещей).
Еще одним упомянутым выше фактором, который надо принимать во внимание, является начатый в 2020 г. процесс организационной и сущностной унификации и интеграции всех форм и органов публичного управления.