Аспекты развития европейского военно-экономического сотрудничества в рамках проекта PESCO

В истории создания независимого оборонного потенциала Евросоюза одним из важных этапов следует считать Лиссабонский договор, вступивший в силу 1 декабря 2009 г. Отражая идеологические и региональные различия в подходах государств-членов к обеспечению европейской безопасности, Лиссабонский договор закрепил основные положения Общей политики безопасности и обороны ЕС (ОПБО), при этом также предоставляя возможности отдельным странам — членам ЕС объединяться в группы для реализации военных проектов. Речь идет о закреплении в договоре возможностей для постоянного структурированного сотрудничества стран — членов ЕС в военной сфере и в сфере безопасности (Permanent Structured Cooperation on defence and security, PESCO), которые с тех пор стали играть весьма значимую роль в оборонной политике Евросоюза.

Цель проекта PESCO состоит в том, чтобы содействовать развитию процесса, обеспечивающего ЕС «суверенным военным потенциалом» (autonomous capability), в ситуациях, когда дело доходит до необходимости урегулирования назревающих конфликтов (crisis management), которые возникают за пределами Евросоюза, но оказывают на ЕС непосредственное влияние. Первоначальная идея заключалась в способности ЕС без помощи со стороны США справляться с такими кризисами, какие имели место в Югославии, Мали, Ливии и Сирии. Осознание неспособности преодоления противостояния в Югославии в конце 1990-х гг., а также ряд других факторов привели европейских лидеров к желанию обладать независимым военным потенциалом. Для достижения данного результата Лиссабонский договор предусматривает постепенную интеграцию военных структур, сил и средств стран — членов ЕС. В качестве одного из образцов для такой интеграции, как отмечают некоторые эксперты [1, с. 87], был взят опыт успешной интеграции военно-морских сил Бельгии и Нидерландов (BeNeSam), получивший свое развитие с середины 1990-х гг. Если исходить из подхода французского эксперта Фредерика Моро, который представляет вектор развития оборонной составляющей ЕС как последовательные этапы от «кооперации» к «интеграции» и затем к «федерации», то распространение опыта интеграции военно-морских сил Бельгии и Нидерландов посредством проекта PESCO на другие страны должно позволить со временем перейти к «общей обороне» ЕС (common defence), как в случае с НАТО, но не дублировать ее функции, а стать надежной опорой для НАТО (рис. 1).

Рис. 1. Концепция развития оборонной политики ЕС. Источник: [1, с. 10].

Принимая во внимание уроки, извлеченные из неудач европейского промышленного сотрудничества после окончания Второй мировой войны, PESCO требует от участвующих государств-членов твердых обязательств и одновременного их выполнения. Таким образом, можно сказать, что сегодня речь идет о расширенном военном сотрудничестве в юридически обязывающих рамках. Данные обязательства в какой-то степени являются для европейской обороны тем же, чем маастрихтские критерии являются для единой европейской валюты.

Препятствующим фактором развитию интеграции в рамках процесса PESCO можно отметить решения, принимающиеся единогласно, а не квалифицированным большинством. Изначально идея PESCO состояла в так называемом подходе многоскоростной Европы, когда небольшое количество стран, имеющих ресурсы, способно возглавить процесс военной интеграции. Как правило, речь идет о шести странах (Франции, Великобритании, Германии, Италии, Испании и Швеции), на которые приходится до 87 % объема товарооборота продукции оборонного назначения Европы [2], обладающих развитой военно-промышленной базой, крупными вооруженными силами и возможностями их развертывания, в том числе на отдаленных театрах военных действий. Такое ограничение числа участников было способом учесть межправительственный характер оборонной политики (ОПБО), который затрудняет принятие решений из-за правила единогласия. Возможно, здесь подойдет сравнение с Еврозоной (то есть с валютным союзом), когда процесс может развиваться поступательно. Другие страны могут присоединиться позже. Таким образом, развитие, происходящее в оборонной сфере в Европе, и не только в рамках PESCO, задумывалось «отцами-основателями» как поэтапный процесс посредством продвижения «маленькими шагами» с целью избежать повторения коллизий, одной из которых может быть, например, Европейский долговой кризис 2010 г., вызванный членством Греции в валютном союзе. В итоге немецкая точка зрения превалировала над французским подходом, и проект PESCO стал инклюзивным, то есть открытым для всех желающих.

В Договоре о Европейском союзе (Протокол № 10, ст. 2) закреплены обязательства, которые характеризуют проект PESCO:

1) устанавливать общие и регулярно обновляемые целевые показатели в отношении объема закупок военной техники (бюджетная составляющая);

2) гармонизировать определение военных потребностей и, где уместно, специализировать оборонные возможности (составляющая относительно оборонного планирования);

3) повысить доступность, оперативную совместимость, гибкость и способность развертывания сил в короткие сроки, в частности, путем определения общих целей в отношении ввода сил, включая, возможно, пересмотр своих национальных процедур принятия решений (составляющая относительно подготовки к проведению операций);

4) разработать недостающие системы вооружений, обнаруженные в рамках «Механизма планирования развития вооружений» (Capability Development Mechanism)¹ (составляющая разработки вооружений);

5) принимать участие, где это уместно, в разработке крупных совместных или европейских программ по созданию военной техники в рамках Европейского оборонного агентства (ЕОА) (составляющая развития оборонной промышленности).

Первое обязательство, по сути, отвечает за финансирование военных расходов, второе — за военное планирование, третье — за боеспособность, четвертое — за разработку вооружений, пятое — за развитие оборонной промышленности. Таким образом, PESCO можно еще охарактеризовать и как процесс, основанный на постепенной интеграции национальных военных потенциалов стран — членов ЕС. Цель процесса состоит в том, чтобы выйти за рамки простого сотрудничества и достичь интеграции.

Несмотря на то что PESCO является важным элементом на пути создания собственных европейских вооруженных сил, своей военной инфраструктуры и единых систем вооружений, вместе с тем проект PESCO является элементом процесса оборонного планирования Евросоюза. С саммита ЕС в Хельсинки в 1999 г. в Европе начал формироваться свой процесс военного планирования дополнительно к отдельному процессу военного планирования НАТО (1971 г.). И проект PESCO является важной составляющей в процессе военного планирования Евросоюза. Поэтому PESCO остается важным шагом на пути создания европейского оборонного альянса или оборонного союза (EU Defence Union).

Место и роль проекта PESCO в общей картине развития оборонной составляющей Европейского союза можно представить посредством описания процесса оборонного планирования.

На рисунке 2 изображен общий вид процесса оборонного планирования. В целом процесс оборонного планирования отвечает за: 1) планирование вооруженных сил; 2) оперативное планирование; 3) планирование процесса вооружения (включая аспект научных исследований и закупок).

Рис. 2. Общий вид процесса оборонного планирования. Примечание: бирюзовым цветом выделены документы, которые должны разрабатываться Военным штабом. Желтым цветом отображается аудит, который должен проводиться сторонней организацией. Источник: [3, с. 29].

Цель процесса оборонного планирования заключается в выявлении угроз государству и выработке путей решения для борьбы с ними. Для этого последовательно разрабатывается ряд стратегических документов. Сначала формируется документ, описывающий общемировые тенденции. Затем, исходя из прогнозов развития международной, политической и военной обстановки, составляется документ, призванный выявить партнеров/противников, оценить угрозы и риски, описать приоритеты политического руководства в области обороны и безопасности², в какой роли видит себя государство на мировой арене. Далее политическое руководство ставит цели перед военным руководством по устранению угроз, рисков и в целом реализации приоритетов в области обороны и безопасности. Затем военное руководство трансформирует цели, поставленные политическим руководством, в военные планы и задачи.

Сравнение двух схем (см. рис. 2 и 3) показывает, что, с одной стороны, процесс оборонного планирования ЕС состоялся — сформированы все пять этапов в виде доктринальных документов и программ. С другой стороны, видно как за разные этапы отвечают разные ведомства, как одни этапы стали цикличными, а другие — нет. Одни этапы дублируют другие, многие не взаимоувязаны или реализованы не в полном объеме. Рисунок 3 иллюстрирует, как проекту PESCO и Европейскому оборонному фонду (European Defence Fund, EDF) отводится роль органов, занимающихся реализацией Плана развития ВВТ (Capability Development Plan, CDP) и осуществлением главных военных НИОКР в рамках ЕС, приоритетные направления которых определяются Европейским оборонным агентством (European Defence Agency, EDA) и закрепляются в СЕОП (Coordinated Annual Review on Defence, CARD).

Рис. 3. Процесс оборонного планирования ЕС на современном этапе. Примечание: бирюзовым цветом выделены документы, разработанные Военным штабом (ВШ ЕС). Желтым цветом выделены документы, разработанные Европейским оборонным агентством (ЕОА). Розовым цветом — разработанные совместно ВШ ЕС и ЕОА. Пояснения в схеме представляют собой конкретные документы. Так, «Приоритеты политического руководства» представляют собой так называемые Level of Ambition, или приоритеты союзного политического руководства в сфере Общей европейской политики безопасности и обороны (ОПБО), утвержденные Советом ЕС (от 14.11.2016 № 14149/16) согласно 44-й статьи Договора о Европейском союзе (ДЕС). «Перечень потребностей в ВВТ» представляет собой документ Requirement Catalogue» разработанный ВШ ЕС. «Перечень имеющихся в наличии ВВТ» отсылает к документу Force Catalogue, также разработанному ВШ ЕС. «Перечень недостающих ВВТ» отображает документ под названием «Progress Catalogue», разработан ВШ ЕС. Пояснение «Долгосрочные цели по ВВТ» соотносится с документам High Impact Capability Goals, разработан Военным штабом ЕС. Пометка «План развития ВВТ» отсылает к документу Capability Development Plan (CDP), разработан ЕОА. Комментарий «Главные военные НИОКР» олицетворяет собой документ Overarching Strategic Research Agenda (OSRA) (Общие оборонные научно-исследовательские программы стратегического значения), разработанный ЕОА. Аббревиатура «СЕОП» представляет собой документ Coordinated Annual Review on Defence (CARD) (Согласованный ежегодный отчет по оборонному планированию), подготавливается совместно Европейским оборонным агентством и Военным штабом ЕС. Источник: [3, с. 33].

В целом все указанные составляющие элементы оборонного планирования ориентированы на сближение циклов планирования национальной обороны стран — членов ЕС и способствованию их постепенной синхронизации и взаимной адаптации, а также на помощь преодолеть фрагментацию развития военной промышленности и дублирование систем вооружений.

В контексте изучения развития проекта PESCO важно также оценить, насколько проект влияет на развитие военного потенциала и оперативную готовность ЕС. В этой связи следует рассмотреть военные программы PESCO. Программы были представлены к реализации пятью последовательными этапами:

1) 6 марта 2018 г. — 17 программ;

2) 19 ноября 2018 г. — 17 программ;

3) 12 ноября 2019 г. — 13 программ;

4) 16 ноября 2021 г. — 14 программ;

5) 23 мая 2023 г. — 11 программ.

Всего в настоящее время в рамках проекта PESCO были инициированы 72 военные программы (см. таблицу), из них четыре были закрыты и две уже завершены. Таким образом, на сегодняшний день в стадии реализации находятся 66 программ. Следующий этап подачи заявок на утверждение военных программ ожидается в 2025 г.

Источник: составлено автором на основе документов, представленных на официальном сайте проекта PESCO. Примечание: Военные программы развития авиационных систем составили примерно 18 % от общего числа военных программ PESCO; военные программы по повышению боевых возможностей сил и средств стратегического значения — 17 %; программы развития военно-кибернетических систем и автоматизированных систем управления войсками составили также 17 % от общего числа программ; программы по подготовке кадров и обеспечению материально-технической базой — 15 %; программы развития сухопутных и военно-морских систем — по 14 % соответственно; программы развития космических систем — 5 %.

Данные таблицы 1 показывают, что только четыре страны принимают участие в более чем одной трети всех военных программ PESCO (Франция 75 %, Италия — 51, Испания — 46 и Германия 39 %). И лишь четыре программы, в которых участвуют более десяти государств-участников: в программе «Обеспечение переброски войск» (Military Mobility) участвуют 27 стран; в программе «Управление военно-медицинским обеспечением на уровне ЕС» (European Medical Command) — 14 стран; в программе «Сеть логистических хабов в Европе» (Network of Logistics Hubs in Europe) — 16 стран; и в программе «Единый беспилотный наземный комплекс» (Integrated Unmanned Ground System) — 10 стран.

Для оценки процесса развития проекта также важно рассмотреть, насколько национальные и многонациональные военные программы PESCO совпадают с согласованным общеевропейским наднациональным списком разработки систем оружия. Данные перечни систем вооружений публикуются в разных документах и могут меняться в зависимости от международной обстановки. Основные документы, в которых приведен перечень систем, следующие:

1. Итоговые решения по результатам прошедшего Европейского совета 19–20 декабря 2013 г.

2. Глобальная стратегия ЕС от 28 июня 2016 г. (EU Global Strategy).

3. Итоговые решения по результатам прошедшего Европейского совета 16 ноября 2016 г. в отношении реализации Глобальной стратегии ЕС в сфере безопасности и обороны (EU Global Strategy).

4. План развития ВВТ 2018 г. (Capability Development Plan, CDP).

5. Отчет по Согласованному ежегодному обзору оборонного планирования (CARD) 2020 г.

6. Стратегический компас в отношении развития вопросов безопасности и обороны от 2022 г. (Strategic Compass for Security and Defence).

В итоговых решениях по результатам прошедшего Европейского совета 19–20 декабря 2013 г. заявлены четыре приоритета развития обороноспособности [4]:

1. Дистанционно пилотируемые авиационные системы (Remotely Piloted Aircraft Systems, RPAS).

2. Системы дозаправки в воздухе (Air-to-Air refuelling capacity).

3. Спутниковая связь (Satellite Communication).

4. Военно-кибернетические силы и средства (Cyber).

В Глобальной стратегии ЕС 2016 г. (EU Global Strategy) обнародовано уже 10 приоритетов развития военного потенциала:

1. Комплекс разведывательных систем боевого обеспечения (Intelligence, Surveillance and Reconnaissance, ISR)³.

2. Дистанционно пилотируемые авиационные системы (Remotely Piloted Aircraft System, RPAS).

3. Спутниковая связь (satellite communications).

4. Независимый доступ к космическому пространству и постоянное дистанционное зондирование Земли космическими средствами (autonomous access to space and permanent earth observation).

5. Средства борьбы с терроризмом (counter-terrorism).

6. Кибертехнологии (cyber technologies).

7. Наземные, воздушные, космические и морские силы и средства, включая стратегические средства обеспечения (land, air, space and maritime capabilities, including strategic enablers).

8. Биотехнологии (biotechnology).

9. Искусственный интеллект (artificial intelligence).

10. Робототехника (robotics).

В пересмотренном Плане развития ВВТ от 2018 г. (Capability Development Plan, CDP) и основанном на нем документе, вышедшем в том же году, «Приоритеты развития ВВТ ЕС» (EU Capability Development Priorities) заявлено 11 приоритетов развития обороноспособности [5]:

1. Наземные боевые средства (ground combat capabilities).

2. Превосходство в воздухе (air superiority).

3. Интеграция военно-воздушных сил и средств в авиационно-информационное пространство в условиях непрерывно меняющейся боевой обстановки (integration of military air capabilities in a changing aviation sector).

4. Обеспечение переброски войск по воздуху (air mobility).

5. Управление военно-морскими силами стран-участников (naval manoeuvrability).

6. Господство в подводной среде, способствующее повышению потенциала противодействия на море (underwater control contributing to resilience at sea).

7. Космическое информационное и коммуникационное обеспечение (space-based information and communication services).

8. Военно-кибернетические операции быстрого реагирования (cyber responsive operations).

9. Расширенные возможности материально-технического и медицинского обеспечения (enhanced logistic and medical supporting capabilities).

10. Господство в информационной среде (information superiority).

11. Силы и средства для боевых действий в нескольких оперативных средах, способствующих достижению военных приоритетов политического руководства ЕС (cross-domain capabilities contributing to achieve EU’s level of ambition).

В первом отчете Скоординированного ежегодного обзора по военному планированию от 2020 г. (CARD) также приведен список из шести первоочередных военных программ:

1. Основной боевой танк (Main Battle Tank).

2. Системы снаряжения военнослужащего (Soldier Systems).

3. Европейское надводное судно патрульного класса (European Patrol Class Surface Ship).

4. Широкий комплекс средств от противодействия БПЛА и зон отчуждения для БПЛА до постоянного наблюдения за воздушным пространством и систем ПВО/ПРО (Counter-UAS/Anti-Access/Area-Denial).

5. Средства информационно-космического обеспечения: спутниковая связь; космические системы пространственной, навигационной и времяизмерительной поддержки; дистанционное зондирование Земли космическими средствами и ситуативная осведомленность об обстановке в космической среде (Defence in Space: SatCom; Positioning, Navigation and Timing/PNT; Space-Based Earth Observation/ SBEO; Space Situational Awareness/SSA).

6. Расширенный комплекс средств, обеспечивающих способность переброски войск, учитывающий угрозы для инфраструктуры, объектов, средств военного транспорта, а также угрозы гибридного характера (Enhanced Military Mobility).

В европейском документе «Стратегический компас по безопасности и обороне 2022 г.» (Strategic Compass for Security and Defence) опубликованы следующие приоритеты развития обороноспособности:

1. Оперативные военно-транспортные самолеты (strategic airlift).

2. Инфраструктура для спутниковой связи (space communication assets).

3. Десантные средства (amphibious capabilities).

4. Военно-медицинская инфраструктура (medical assets).

5. Оборонные возможности в информационно-коммуникационной среде (cyber defence capabilities).

6. Средства разведывательного обеспечения (Intelligence Surveillance and Reconnaissance capabilities).

7. Системы снаряжения военнослужащего (Soldiers Systems).

8. Основной боевой танк (Main Battle Tank system).

9. Ситуативная осведомленность об обстановке на море и меры по защите объектов и личного состава военно-морских сил (maritime situational awareness and force protection).

10. Береговые и прибрежные патрульные суда, подключенные к коммуникационным сетям обмена информацией, включая беспилотные военно-морские платформы (digitally networked coastal and off shore patrol vessels including naval unmanned platforms).

11. Перспективный боевой авиационный комплекс (future air combat systems).

12. Средства борьбы с БПЛА (Countering Unmanned Aerial Systems).

13. Широкий комплекс средств от противодействия БПЛА и зон отчуждения для БПЛА до постоянного наблюдения за воздушным пространством и систем ПВО/ПРО (Anti Access/Area Denial capacities).

14. Системы обнаружения посредством дистанционного зондирования Земли космическими средствами (sensors and platforms for Space-Based Earth Observation).

15. Технологии ситуативной осведомленности об обстановке в космической среде и технологии спутниковых систем коммуникации (Space Situational Awareness and SpaceBased communication services).

Сравнение многонациональных программ PESCO с наднациональными программами, согласованными на уровне ЕС, показывает, что в последнее время начата реализация военных программ уже в соответствии с приоритетами ЕС. Тем не менее можно заметить, что страны-участники нередко используют проект PESCO для реализации своих национальных интересов.

Основанием полагать, что проект PESCO не оправдал свою первоначальную идею о «многоскоростной Европе», может послужить пример о том, что такие крупные флагманские европейские военные программы, как «Перспективный боевой авиационный комплекс» (Future Combat Air System, FCAS) и «Основной боевой наземный комплекс» (Main Ground Combat System, MGCS), не были включены в программы PESCO. В данных двух программах участвует ограниченное количество стран (возглавляют программы Франция и Германия), и другие европейские страны, как правило, не допускаются [6]⁴.

В целом программы PESCO получили неоднозначную реакцию со стороны экспертов, которые, с одной стороны, приветствовали создание такого проекта, а с другой — во многом критиковали его реализацию.

Так, согласно отчету бельгийского Центра изучения европейской политики (Centre for European Policy Studies, CEPS) [7], проект PESCO обладает как преимуществами, так и недостатками. Главные преимущества заключаются в механизме финансирования программ: например, программы в рамках Европейского оборонного фонда (European Defence Fund, EDF) частично оплачиваются из бюджета ЕС (до 30 % от стоимости программы), программы, которые участвуют и в PESCO, и в проектах ЕОФ, получают дополнительно к софинансированию из бюджета ЕС еще 10 % от стоимости программы в виде бонуса. Из недостатков авторы доклада указывают: несмотря на то что приоритеты политического руководства ЕС закреплены в рамках соответствующих доктринальных документов, первые 17 программ PESCO, утвержденных в марте 2018 г., в основном состояли из уже существующих программ в рамках других проектов под эгидой Европейского оборонного агентства (ЕОА), Европейской программы развития оборонной промышленности, Европейского оборонного фонда (ЕОФ), НАТО и Организации сотрудничества в области разработки вооружений (OCCAR). Так, например, программа по обеспечению переброски войск (Military mobility) была разработана в рамках НАТО, но позже была включена в структуру PESCO. Программа «Общеевропейская защищенная программно-определяемая радиосистема» (European Secure Software defi ned Radio, ESSOR) уже существовала в рамках научно-исследовательских проектов ЕОА с 2008 г. (EDA Category B projects), тогда как администрировала программу организация OCCAR [8, 9]. Аналоги программы «Модернизация возможностей для постоянного наблюдения за морскими акваториями» (Upgrade of Maritime Surveillance, UMS) также уже существовали. Например, с 2005 г. в рамках проектов ЕОА функционировала программа «Постоянное наблюдение за морскими акваториями» (Maritime Surveillance, MARSUR) [10]. Кроме того, в 2019 г. дополнительно в рамках EDIDP была инициирована программа «Принципы принятия решений касательно постоянного наблюдения за морскими акваториями» (Maritime Surveillance Decision Support Toolbox, DECISMAR) [11]. Ее представители — Франция, Италия, Испания, Греция, Болгария, Ирландия и Кипр — участвуют во всех трех программах по наблюдению за морским пространством, что свидетельствует также и о том, что страны пытаются получить финансирование в разных проектах, хотя, если программа завершается, могут использовать механизм продления первоначальной программы (например, программа MARSUR в 2020 г. была продлена в третий раз, третий ее этап будет осуществляться до 2026 г.). Также стоит отметить, что программа Upgrade of Maritime Surveillance, UMS по сути представляет собой модернизацию странами-участниками своей устаревшей военно-морской разведывательной инфраструктуры за счет европейского бюджета [12], это, в свою очередь, говорит о том, что PESCO не всегда используется как проект для создания систем оружия — в частности, таких, которые есть в наличии у США, но которых нет у Евросоюза, чтобы действовать автономно без США.

В обзоре, подготовленном английским Международным институтом стратегических исследований (International Institute for Strategic Studies) в сотрудничестве с общественной организацией Сообщество европейских лидеров (European Leadership Network) [13, с. 12], делается вывод о том, что в нынешнем виде проекты PESCO соответствуют приоритетам, определенным в Плане развития ВВТ (Capability Development Plan), а также в определенной степени в Перечне недостающих ВВТ (Progress Catalogue), разработанном ВШ ЕС. В частности, имеются в виду перспективные проекты в области разведывательных систем, совершенствования логистического инструментария, наземных боевых систем и средств кибербезопасности. Однако авторы обзора отмечают, что военные программы PESCO не решают основных проблем с Перечнем недостающих ВВТ (Progress Catalogue), связанных с приоритетами политического руководства ЕС в области обороны. Что касается разработки и производства ВВТ, то в докладе подчеркивается, что «программ достаточно мало, и состоят они в основном из того, что государства-члены были готовы развивать на национальном уровне» [13, с. 1]. С этим утверждением согласен и французский специалист Фредерик Моро [3, с. 27]. Российский эксперт по европейской политике Н. К. Арбатова, анализируя реализацию программ PESCO, также указывает, что «текущие проекты не позволяют эффективно устранить недостатки в приоритетных направлениях» [14].

Однако, возможно, самая большая проблема, выявленная большинством экспертов, заключается в отсутствии постановки целей и обеспечения последовательного их выполнения со стороны наднациональных европейских органов непосредственно внутри проекта PESCO, или наднациональные европейские органы должны иметь возможность влиять на принятие решений странами-членами (что, как правило, вызывает трудности в соответствии со ст. 346 ДФЕС). Так, европейский эксперт Свен Бископ объясняет медленный прогресс PESCO необязательным характером ОПБО, а также отсутствием четких целей у государств-членов внутри проекта PESCO [15]. Он также отмечает сохраняющуюся высокую значимость национальной направленности оборонного планирования государств — членов ЕС и критикует небрежное выполнение обязательств по PESCO, подчеркивая ограниченные последствия в случаях несоблюдения.

О том же говорится в публикации европейского Института исследований вопросов безопасности (EU Institute for Security Studies, EUISS), где подчеркивается отсутствие внутри PESCO единого процесса определения приоритетов создания ВВТ, которые направляли бы развитие и PESCO, и Европейского оборонного фонда (EDF) [16].

Некоторые из вышеупомянутых опасений были озвучены четырьмя министрами обороны стран ЕС (Франции, Германии, Италии и Испании) в письме своим коллегам и Верховному представителю ЕС по иностранным делам и политике безопасности в мае 2020 г. [17]. В этом письме министры назвали проект PESCO ключевой структурой оборонного сотрудничества ЕС, а также упомянули, что процессы отбора программ PESCO должны быть согласованы с целью обеспечить теми оперативными возможностями, которые заложены в доктринальных документах ЕС в виде приоритетов политического руководства ЕС в отношении ОПБО.

В отчете CARD за 2020 г. [18] указывается, что, поскольку интересы национальной обороны продолжают преобладать, ассигнования на уже инициированные национальные военные программы оставляют ограниченные возможности для совместных расходов на оборону ЕС до середины 2020-х гг. В отчете CARD за 2022 г. [19], в свою очередь, отмечается, что потенциал PESCO реализован не полностью, но, тем не менее, некоторые новые программы PESCO были инициированы с учетом выявленных в предыдущем отчете CARD шести основных направлений развития вооружений. Так, по согласованному на уровне ЕС направлению развития основного боевого танка была инициирована программа «Центр учебных тренажеров и тестирования танков» (Simulation and Testing Centre, MBT-SIMTEC). По направлению развития ключевых военно-морских систем была открыта программа «Европейский патрульный корвет» (European Patrol Corvette). По направлению развития сектора беспилотных систем была инициирована программа малого БПЛА следующего поколения (Next Generation Small RPAS, NGSR) и программа «Полуавтономное надводное судно средних размеров» (Medium size Semi-Autonomous Surface Vehicle, M-SASV). По направлению развития оперативных и тактических транспортных самолетов (Strategic and Tactical Air Transport) были инициированы такие программы, как «Оперативный военно-транспортный самолет для негабаритных грузов» (Strategic Air Transport for Outsized Cargo, SATOC) и «Перспективный тактический военно-транспортный самолет средних размеров» (Future Medium-sized Tactical Cargo, FMTC). В сфере образования, подготовки кадров и проведения учений для осуществления военно-кибернетических операций (Cyber Training, Education and Exercises) была инициирована программа «Объединение военно-кибернетических сил и средств» (Cyber Ranges Federations, CRF). В области наблюдения за земной поверхностью (Earth Observation) — программа создания единого центра по сбору данных видовой разведки стран-членов (Common Hub for Governmental Imagery, CoHGI).

В конечном счете большинство экспертов придерживаются вывода о том, что, хотя создание PESCO является признаком прогресса на пути к более интегрированному оборонному сотрудничеству ЕС, реальным испытанием для проекта PESCO станет готовность государств-членов совместно определять цели и разрабатывать востребованные системы вооружений.

* * *

Основы PESCO были заложены еще Лиссабонским договором, когда доминирующей в европейской оборонной повестке была идея, что ведущую роль в вопросах обороны ЕС должна играть группа государств, имеющих наиболее развитые возможности и в оборонной, и в оборонно-промышленной сфере (идея «многоскоростной Европы»). Теперь же, вследствие курса Евросоюза на стратегическую автономию, подавляющее большинство государств — членов ЕС, напротив, ориентированы на то, чтобы сотрудничество в оборонной сфере было инклюзивным, то есть несло в себе «возможности для всех». Иными словами, политическое единство Евросоюза получило приоритет в ущерб эффективности совместных военных программ. Это усугубляется тем обстоятельством, что процесс оборонного планирования ЕС недостаточно синхронизирован с оборонным планированием его государств-членов. Многие инструменты не введены в национальные законодательные нормы из-за правовых коллизий, сжатых сроков реализации программ, ограничений оборонных бюджетов и зачастую нехватки экспертов в области военного планирования и планирования НИОКР и закупок вооружений. Тем не менее важно иметь в виду, что интерес к идее «многоскоростной Европы» сохраняется (проекты FCAS и MGCS). Таким образом, сосуществуют две параллельные идеи, которые не противоречат друг другу, напротив, позволяют пробовать разные подходы в достижении общей цели.

На последнем пятом этапе первого пятилетнего цикла (2019–2024 гг.) европейские страны в представленных на рассмотрение в 2023 г. военных программах (в рамках проекта PESCO) стараются уже учесть наднациональные приоритеты ЕС по созданию вооружений. Региональная напряженность в Европе может подтолкнуть Евросоюз к незамедлительной реализации согласованных общеевропейских наднациональных военных программ, и PESCO может стать таким проектом приложения общих усилий. С другой стороны, сохраняются политические, экономические, законодательные, финансовые, бюджетные проблемы, вопросы нехватки производственных мощностей, нехватки военных кадров, технологий и военной техники. В таких условиях относительная неясность неизбежна, поскольку большая часть ресурсов, которые можно использовать для осуществления своей внешнеполитической деятельности, зависит от государств-членов и подчиняется их собственной национальной политике в области безопасности. Таким образом, на данном этапе риск несоблюдения наднациональных приоритетов в области разработки боевых систем, задуманных в рамках ЕС, сохраняется, что в целом может повлиять на реализацию проекта PESCO.