Современные реалии и направления развития российских регионов: системный кризис или поиск новых эффективных форм территориального развития

Журнал: «Землеустройство, кадастр и мониторинг земель», №9, 2018 10:28:00г.

332

The modern conditions and possible advance of the russian regions: system crisis or searching of new efficient forms of territorial development

The article considers the theory and practice of the state regulation of the Russian economy taking into consideration natural and resource factors. The authors also discuss new mechanisms for achievement the national goals and fulfillment the strategic tasks of the development of the Russian Federation for the period up to 2024 as well as the implementation of the state policy of regional development for the period up to 2025, and new principles in relations between the federal center, the subjects of the Russian Federation and municipalities.

Burov M.P.

Burov M.М.

Keywords:decrees, national goals, strategic objectives, state policy, regional development, territorial organization

В настоящее время научно-технологическое и социально-экономическое развитие Российской Федерации и ее регионов определяется Национальными целями и стратегическими задачами развития Российской Федерации на период до 2024 года, утвержденными Указом Президента России от 07.05.2018 № 04 и Основами государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденными Указом Президента России от 16.01.2017 № 13.

Президент Российской Федерации В.В. Путин новым «майским указом» (2018 г.) поручил правительству до 2024 г. обеспечить вхождение России в число пяти крупнейших экономик мира, уменьшить бедность в стране в два раза, а также войти в число десяти ведущих стран мира по качеству общего образования. Этот документ определяет приоритетные национальные проекты (программы), которые необходимо разработать к 1 октября текущего года и утвердить Основные направления деятельности правительства Российской Федерации, федеральных и региональных органов государственной власти, аппаратов полпредов Президента РФ в федеральных округах по «осуществлению прорывного научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации, увеличению численности населения страны, повышению уровня жизни граждан, созданию комфортных условий для их проживания, а также условий и возможностей для самореализации и раскрытия таланта каждого человека».

В соответствии с Законом о стратегическом планировании в Российской Федерации и Основами государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года, Министерством экономического развития России должна быть разработана Стратегия пространственного развития с предложением о делении страны на макрорегионы.

Для развития макрорегионов на период до 2025 г. должны быть утверждены программы территориального развития. В рамках этой задачи макрорегион приравнивается к федеральному округу, однако в документе указано, что при необходимости нужно предусмотреть «возможность изменения границ федеральных округов», что допускает возможную реформу института постпредства.

Привлечение частных инвестиций, как и в прошедшие два года, будет являться ключевым показателем работы глав субъектов РФ. Кроме того, правительство будет предоставлять гранты из федерального и регионального бюджетов субъектам РФ и муниципальным образованиям, которые добиваются наивысших результатов по динамике экономического роста и привлечению частных инвестиций, т. е.

наращивают свой экономический потенциал и снижают уровень дотационности. Доходы от отдельных налогов и сборов, начисленные в результате деятельности по «наращиванию экономического потенциала», могут быть зачислены в бюджеты более низкого уровня.

Помимо планирования развития территорий и анализа экономического потенциала, предусмотрена необходимость определения администраторов социально-экономических программ, которые будут осуществлять контроль и координацию региональных властей в данной сфере.

Социально-экономическое развитие Российской Федерации является одним из центральных вопросов государственной политики, поскольку от эффективности решения этой задачи зависит обеспечение территориальной целостности, социально-экономической стабильности и национальной безопасности государства.

Реализация приоритетных национальных проектов социально-экономического развития страны, намеченных и в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2018 г.

и других программных выступлениях главы государства, возможна только в условиях целенаправленных скоординированных действий органов власти всех уровней. Это подразумевает более широкое использование новых механизмов государственной политики регионального развития, стратегического планирования и пространственного развития регионов и страны в целом.

Названные приоритетные национальные программы отражают основополагающие ценности человеческого общества, но принципиально важным, на наш взгляд, является вопрос: не что нужно делать, а как этого достичь?

Программные положения к тому же не учитывают, как отмечают демографы, что уровень рождаемости в анализируемом периоде напрямую зависит от количества родившихся 20–25 лет назад. Но у нас уже по 2017 г. после двух предыдущих лет, когда имел место очень небольшой естественный прирост, сноваестественная убыль населения и она, согласно прогнозам, в ближайшие десять лет будет продолжаться.

В указе о национальных целях и стратегических задачах ничего не говорится об идеологической концепции развития страны, ни о реформах, понятных населению, ничего нет об уменьшении доли государства в экономике, не сказано, как определять ту же бедность, много неопределенных формулировок, как «обеспечение устойчивого роста реальных доходов граждан, а также роста уровня пенсионного обеспечения выше уровня инфляции» и т. д.

Хотя в указе есть отсылка к тому, что к октябрю текущего года будут разработаны очередные национальные проекты, но они скорее всего будут носить технологический характер.

Пространственная организация региона включает в себя вопросы географического (пространственного) разделения труда, природопользования, размещения производительных сил и их сетей, расселения населения (т. е. населенные пункты и связь между ними), взаимодействия регионов, возможностей взаимовлияния и взаимодействия предприятий (территориальных, воздушного бассейна, водного бассейна и недро-почвенных), пространственных коммуникаций (финансовых, информационных, людских и т. д.), территориальных структур управления, систем и комплексов, управления всеми процессами воспроизводства [1].

Единственными документами, в которых ранее рассматривалась проблематика пространственного развития в регионах, являлись так называемые районные планировки [2, 3], в рамках которых выполнялось генеральное территориальное планирование: разработка, согласование и утверждение аналитической, плановой и проектной градостроительной документации.

Районные планировки должны были, по сути, определять направления и границы территориального развития, функциональное зонирование, застройку и благоустройство территории, сохранение культурного и природного наследия, рациональное использование природных ресурсов.

Однако выполнявшиеся схемы районных планировок весьма слабо работали на идею рациональной и экологической организации территории и не были свободны от недостатков.

Идеологи и создатели схем районных планировок не сумели преодолеть узких рамок отраслевого подхода. Пояснительные записки и табличные данные по землепользованию, лесопользованию, водопользованию и др. явно довлели и на стадии аналитической графики территориальных проработок. Схемы районных планировок фиксировали сложившееся положение дел, которое не могло быть рациональным, следовательно, не мог быть и корректно поставлен вопрос об экологической организации территорий, хотя в форме регионального экологического анализа составлялись так называемые Территориальные комплексные схемы охраны природы. В результате сами схемы районных планировок, в том числе и по территориальной организации, имели рекомендательный характер и не обладали необходимым правовым статусом.

Сегодняшняя особенность осуществляемых в стране преобразований заключается в том, что они должны формироваться и осуществляться всегда, как правило, в местах расселения и проживания населения, т. е. на пространстве жизнедеятельности социума, создавая условия для органического объединения региональной экономики с национальной хозяйственной системой. Управление развитием этих систем должно быть согласовано с населением, взаимно скоординировано, сбалансировано и органически взаимосвязано между собой по срокам, целям, имеющимся возможностям, ресурсам, достигнутым результатам.

Вопросы совершенствования государственного регулирования экономики и в целом государственного управления социально-экономическим развитием страны, к сожалению, формируются и рассматриваются раздельно, применительно к федеральному, региональному или же местному уровням функционирования с разных теоретических и практических позиций.

Так, на федеральном уровне управление национальной экономикой в основном рассматривается как элемент обеспечения устойчивого развития и повышения конкурентоспособности отдельных ее отраслей и производств.

Парадигма развития человечества в XXI в. базируется на теории устойчивого развития. Однако на практике в основе устойчивого развития и экономического роста почти не проявляется сбалансированность компонентов, охватывающих природу и общество, экономические и социальные аспекты, глобальные и региональные проблемы.В настоящее время экономическая динамика в России базируется на нерациональной эксплуатации и потреблении природных ресурсов, на загрязнении окружающей среды, что приводит к деградации биосферы и ограничению экономического потенциала.

Сегодняшняя ситуация в России, характеризующаяся переплетением ряда кризисов — глобального структурного, стандартного циклического и кризиса внешних шоков является негативным результатом традиционной экономической политики и обусловлена весьма узким и корыстным пониманием значения максимизации прибыли. По этой причине капитал, прибыль выступают в экономической деятельности как всеобщий характер по отношению к экологии и интересам будущих поколений и биосферным угрозам их жизни. Одним словом, эти ценности выступают как императивы нашего времени и проявляются более приоритетно, нежели экологическая безопасность людей и нашей планеты.

В части касающейся теории конкуренции и свободной торговли, то она нуждается в доработке с учетом ограниченности ресурсов, протекционизма и лоббизма в XXI в. Ограничения проявляют себя везде и всюду: ограничения, обусловленные материальными ресурсами; ограничения, обусловленные спросом и предложением;

ограничения, обусловленные сбытом товаров; ограничения бюджетного характера;

ограничения в росте государственных доходов и доходов населения и т. д. Эти ограничения не связаны с ростом экономики и перешагнули допустимые пределы. Поэтому рыночный механизм недостаточно связан с соответствующими макроэкономическими параметрами, системами экономической ответственности и экономическими интересами.

Пути совершенствования регионального управления обосновываются преимущественно с теоретических позиций развития и размещения производительных сил по территории страны, организации совершенствования территориальных систем расселения, унифицированных принципов управления системой межбюджетных отношений и др. Между тем, в последние годы из официальных документов и научных публикаций исчезли такие научные понятия, как «производительные силы общества», «территориальное разделение общественного труда», «размещение производительных сил».

Вышеуказанные понятия легко заменили так называемыми новациями: «пространственная и региональная экономика», «пространственная организация экономики», а понятие «размещение производительных сил» заменило «пространственное распределение экономических ресурсов». Надо признать, что последнее не содержит главного — мобилизирующей силы, ориентированной на рост производства и производительности общественного труда, что особенно важно на современном этапе состояния социально-экономического развития России.

Также в новой трактовке акцент делается на распределении экономических ресурсов.

При всем этом подчеркнем, что в действительности за исключением природных ресурсов, которые человечество получило в дар свыше, все остальное создается умом и трудом людей, взаимодействующих с природой. Что касается распределения, то распределять возможно только те ресурсы, которые созданы. Далее, строго говоря, природные ресурсы в отношении которых под созданием материальных ценностей понимается, например, деятельность по обнаружению геологоразведчиками полезных ископаемых, а горнопромышленниками — минерального сырья, а также работы по установлению очередности освоения прогнозных природных ресурсов и регионов их размещения, конечно, подлежат распределению.

При этом в современной научной литературе дискутируются такие вопросы, как современная роль государства в решении задач планово- организуемого размещения производительных сил в интересах всего общества, соотнесение традиционных методов исследования и размещения производительных сил с новейшей практикой формирования инновационных кластеров, территорий опережающего развития, особых экономических зон и т. д. Также возникают проблемы, требующие тщательных научно-методических и прикладных исследований относительно учета в составе производительных сил индустрии предоставления платных услуг, отечественных и иностранных частных инвестиций и соответствующих финансовых институтов.

Вопросы совершенствования управления на муниципальных и местных уровнях в условиях отсутствия четкой методологической и правовой базы, неадекватности организационных структур управления, что, естественно, приводит к выбору неэффективных путей и ведет к недоиспользованию всех институционально-экономических возможностей территорий, решаются на основе остаточного принципа финансирования.

В этих условиях природно-ресурсный фактор социально-экономического развития страны и ее территориальных образований, как правило, игнорируется на всех уровнях управления и рассматривается как самореализующийся механизм развития.

История развития человечества и всего живого на Земле во все времена была связана с борьбой за экономическое пространство — базис жизнедеятельности и воспроизводства населения.

Экономическое пространство всегда играло важную роль в развитии России. Его размеры, как и правильное рациональное использование, определяли и будут определять политическое, национальное, демографическое, социальное, экономическое, экологическое и научно-технологическое своеобразие российского государства.

Научно обоснованное управление экономическим пространством, постоянный анализ тенденций его развития, всестороннее исследование теоретических, методологических и методических аспектов его управляемого развития не только становится региональной и общероссийской проблемой, но и приобретает возрастающее геополитическое значение.

В соответствии с материалами статистического учета в Российской Федерации на 1 января 2016 г. имелось 383,7 млн га земель сельскохозяйственного назначения, включая 197,7 млн га сельскохозяйственных угодий, из них 116,3 млн га пашни.

У организаций и граждан, занимающихся сельскохозяйственным производством, в использовании числилось 521,4 млн га земель, из них земли сельскохозяйственного назначения составляли более 340 млн га (65,2%). Эта территория, составляемая из 60 млн земельных участков, и является объектом земельных отношений, в качестве же субъектов земельных отношений выступают более 40 млн собственников земли, землевладельцев и землепользователей, занимающихся сельским хозяйством или имеющим отношение к земельным делам.

В то же время с учетом ежегодного прироста населения Земли в 80–90 млн человек постоянно растет конкуренция за доступ к плодородной почве и чистой воде. За последние 15 лет население мира увеличилось на 18%, а площадь обрабатываемых земель на 1 человека уменьшилась на 44%. Снижение площади земель сельскохозяйственного назначения происходит за счет их отвода для несельскохозяйственных целей. За период 2005–2015 гг. отвод земель данной категории для расширения и строительства населенных пунктов; предприятий промышленности, транспорта и связи; лесохозяйственным предприятиям для целей лесоразведения;

предприятиям и организациям, занимающимся природоохранной деятельностью, и для других несельскохозяйственных целей составил 1273,0 тыс. га. Примерно половина отводимых площадей составила пашня — самый ценный вид земель в составе сельскохозяйственных угодий, который отличается самым высоким плодородием и потенциальной продуктивностью.

Затраты на введение в оборот 1 га продуктивных земель сегодня составляют в пределах до 100 тыс. долл. США.

По данным сельскохозяйственных переписей (2006 и 2016), за 10‑летний период удельный вес сельскохозяйственных организаций, использующих земельные участки площадью свыше 10 тыс. га, увеличился на 6,6%. При этом площадь 445 крупнейших компаний (1,2% от числа зарегистрированных) в 2016 г. составила 201,2 млн га (69% всей земли, используемой сельскохозяйственными организациями).

Земли сельскохозяйственных организаций рассечены несельскохозяйственными линейными объектами (трубопроводами, железными дорогами и автомагистралями, линиями электропередачи и т. п.) и обременены различными ограничениями.

Протяженность только газопроводов в нашей стране превышает 160 тыс. км, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов — 70 тыс. км.

Ежегодно в эксплуатацию вводятся дополнительно 10 тыс. км распределительных газовых сетей. Общая протяженность воздушных линий электропередачи оценивается в настоящее время в 2756,1 тыс. км, кабельных электросетей — в 345,8 тыс. км.

За последние 50 лет население планеты увеличилось в 2,5 раза. Ожидается, что в ближайшее десятилетие оно превысит 9 млрд человек.

При этом возрастет количество стран (включая Россию), оказавшихся в состоянии депопуляции.

Их число достигнет четырех десятков (включая даже Китай).Быстро растут потребление энергоресурсов и выбросы парниковых газов, хищнически вырубаются леса («зеленые легкие» планеты), увеличивается число экологических и технологических катастроф, террористических угроз, ведется череда кровавых войн за передел и доступ к ресурсам. Фактически идет истребление природных ресурсов и наступает ресурсный коллапс. Причина системного кризиса — в противоречии, антагонизме между природой и созданной человеком техносферой.

Проблему пространственной интеграции региональной экономики, по нашему мнению, нельзя отделить от чрезвычайно актуальной для нынешней России проблемы землепользования, а также — от депопуляции населения.

Обе эти проблемы можно трактовать как выделенную в экономическом пространстве и включенную в экономический процесс часть земельного фонда страны, используемую для конкретных видов хозяйственной деятельности на соответствующих юридических основаниях (на правах собственности, аренды и др.). В том же случае, когда речь идет о некой совокупности землепользования разного типа, хозяйственного назначения и форм собственности по стране в целом либо по каким‑либо конкретным комплексным ее регионам, то тогда следует говорить о многоукладной форме землепользования как форме проявления системы рыночных земельных отношений.

Многоукладное землепользование и пространственная интеграция экономики выступают как некий фундамент, основание сложной территориально-опосредованной социальноэкономической землехозяйственной и пространственно-расселенческой системы.

К первым относятся территориально-отраслевые подсистемы по производству, распределению, обмену и потреблению жизненных средств и ресурсов.

Вторые представлены в целостной системе в структурной иерархии следующих пяти уровней интеграционного развития: территориально-хозяйственные комплексы (землепользование владеющего или использующего землю конкретного юридического или физического лица) районного уровня (совокупность первичных элементов сельского либо городского административного района); межрайонного уровня (сочетание первичных элементов землехозяйственного комплекса в границах группы смежнорасположенных на части территории субъекта РФ или крупного города с тесно взаимодействующими административными районами);

регионального уровня (совокупность первичных элементов землехозяйственного комплекса в границах субъекта РФ, включая крупные и крупнейшие города); межрегионального уровня (совокупность первичных элементов землехозяйственной системы в границах группы субъектов РФ, тесно взаимодействующих, смежнорасположенных и составляющих в сочетании крупное межрегиональное относительно целостное социально-экономическое образование; общегосударственного уровня (совокупность первичных элементов землехозяйственной социально-экономической системы страны в целом).

Решение многочисленных вопросов, связанных с организацией и планированием территории, осуществляется в рамках обоснования стратегических планов ее развития, постановки процесса стратегического социально-экономического планирования на научную основу, связывая его со стратегическим финансовым планированием. При этом особое значение придается всем мероприятиям через отражение функциональной целостности и специфики развития конкретной территории, обусловленной особенностями ее природно-ресурсного потенциала и освоения. В результате стратегия будет представлять собой базовый управленческий документ, на основании которого выстраивается система принятия решений, вплоть до формирования бюджета.

Концептуальной основой разработки и реализации стратегических планов, которые должны найти отражение и в рациональной организации территории с ее экологической допустимостью, является приведение территориальной структуры хозяйства в соответствие с его ресурсной базой, эффективным использованием природных комплексов, финансовых институтов и человеческого капитала. Кроме того, успешное выполнение регионами заданных приоритетов своего развития требует увеличения их самостоятельности, поскольку на данный момент значительная часть ресурсов регионов направлена не на выполнение стратегических задач, а на оперативное управление и исполнение поручений федерального центра.

Для сглаживания диспропорций развития регионов в настоящее время создан ряд механизмов эффективной государственной региональной политики и рационального размещенияпроизводительных сил (создание особых экономических зон, формирование территорий опережающего развития, определение приоритетных направлений развития страны и т. п.).

Однако принимаемые меры зачастую являются несистемными и фрагментарными, а их реализация во многих аспектах носит формальный характер. А начинать надо с последовательно проводимой правильной организации территории и экологизации землепользования.

В широком смысле под организацией территории понимается процесс направленного упорядочения территориально выраженных элементов, связей, структур, комплексов, районов, формирующихся на территории в ходе естественной эволюции и ее хозяйственного освоения.

В нормативно-проектной документации организация территории региона определяется как сфера комплексной конструктивной деятельности органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления по использованию территории региона, построению его функциональной и пространственной структуры, обеспечивающей эффективное и сбалансированное выполнение территорией основных социально-экономических, экологических, научно-технологических и культурных функций. Таким образом, организация территории региона призвана служить разработке единой пространственной концепции развития субъекта РФ, удовлетворяющей многообразным требованиям (социального, экономического, научно-технологического, экологического, культурного и иного порядка).

Современные теоретические воззрения на землепользование обосновывают необходимость учета в процессе управления ряда новых тенденций и особенностей. В частности, отмечается, что во многих регионах планеты ее ресурсы исчерпаны и дальнейшее увеличение доли агросферы в общественном производстве невозможно. Подсчитано, что за последние 40–45 лет глобальная продуктивность зерновых возросла примерно в 2,3 раза, но для этого потребовалось увеличить внесение азотных удобрений в 10 раз, фосфорных удобрений — в 7,5 раза, а расход воды — в 2 раза [5].

Однако за достаточно короткий период 25,4 млн га сельскохозяйственных угодий, находящихся в границах городов и сел, стали землями населенных пунктов. Одним из примеров такого подхода является Московская область, где земли активно переводятся из категории сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов под строительство. В итоге 20‑миллионный Московский регион, где в прежние годы производилось 2 млн т молока, 1 млн т овощей, насчитывалось около 20 крупных специализированных хозяйств по производству плодов и ягод, сегодня зависит от поставок из других регионов и зарубежных стран.

Похожая ситуация наблюдается и в других регионах России.

В отличие от нашей страны, в США федеральными землями управляет всего одно ведомство — Бюро по землеустройству Министерства внутренних дел, частными сельскохозяйственными угодьями — Министерство сельского хозяйства США; в Китайской Народной Республике всеми землями ведает единственное Министерство земельных и природных ресурсов КНР.

У истоков комплексных региональных исследований, организации эффективного землепользования стояла созданная в феврале 1915 г. при Императорской Академии наук постоянная комиссия по изучению естественных производительных сил (КЕПС) под руководством крупнейшего ученого мирового уровня Владимира Ивановича Вернадского. В 1930‑х гг. вопросами комплексного проектирования промышленных районов, городов и областей в связи с реконструкцией народного хозяйства страны занимался Научно-исследовательский институт организации территории (НИИОТ), находившийся в системе ВАСХНИЛ и в ведении Наркомзема СССР, затем Государственный научно-исследовательский институт земельных ресурсов (ГИЗР), прекративший свое существование в 1992 г., который имел в стране более 20 филиалов и курировал деятельность свыше 100 проектно-изыскательских институтов в сфере землепользования и землеустройства.

В настоящее время такого научно-производственного и экспертного центра нет. А он крайне необходим для проведения исследований по вопросам организации территории, экспертизы, реализации приоритетных научно-технологических проектов на стыке интеграции наук и освоения новейших технологий междисциплинарного характера.

Вскоре после этого завершилась деятельность государственного проектного и производственного объединения по земельным ресурсам«РосНИИЗемпроект», имевшего в своем составе 12 зональных институтов с научными подразделениями и 70 проектных изыскательских предприятий (экспедиций) с общим числом работников 12 тыс. человек. В 2002–2004 гг. они были приватизированы с возможностью изменения их уставной деятельности и прекратили существование. В 2004 г., с момента создания Роснедвижимости, распалась и землеустроительная служба страны.

С этого же времени государством перестали финансироваться землеустроительные работы, а землеустроительные действия начали выполняться частными землеустроительными организациями и частными землемерами.

Землеустройство превратилось в сферу услуг и сферу бизнеса. Такая ситуация привела к упразднению проектно-сметного дела в землеустроительном производстве, упрощенному (примитивному) выполнению землеустроительных работ или отказу от них вообще, нарушению стандартов, норм и правил землеустройства.

Это потянуло за собой разрушение устойчивых элементов организации территории, способствовало развитию теневого земельного рынка и появлению недостатков землепользования: фрагментации, мелкоконтурности и раздробленности угодий, чересполосицы, дальноземелья и др., что в Западной Европе устранялось веками.

Осуществляя земельную реформу с ноября 1990 г., при отсутствии внятной и последовательной земельной политики был выбран самый неэффективный способ передачи земли в собственность — бесплатное уравнительное распределение.

Произошло бездумное разрушение колхозов и совхозов, а земли последних были разделены между проживающими на них сельскими жителями, но люди получили не конкретные участки, а право на владение определенной долей сельскохозяйственных угодий. Земельные доли в своей массе так и остались бумажными и виртуальными до сего дня.

При принятии поправок в закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения в 2010 г. многие экономисты, землеустроители и специалисты сельского хозяйства высказывались о необходимости распорядиться правообладателями своими долями, но предложения не были услышаны. В результате огромная часть земель в стране является невостребованной и бесхозной.

До настоящего времени 88,3 млн га, т. е. почти половина (45,2%), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения находится в общей долевой собственности.

Формально с начала 1990‑х гг. эти земли принадлежат на праве собственности более чем 8 млн человек, которые являются обладателями земельных долей. При этом имеется несовпадение интересов между гражданами, ставшими собственниками земли, но не способными организовать их использование, и агрохозяйствами, которым эти земли необходимы для ведения сельскохозяйственного производства.

Отношения между собственниками долей и агрохозяйствами зачастую не урегулированы, хотя за четверть века число земельных долей сократилось (с 12 до 8 млн), но их все‑таки очень большое число остается важнейшим фактором, влияющим на эффективность использования земель.

Вместе с тем надо учитывать, что до настоящего времени собственность на землю разграничена лишь частично, что не позволяет однозначно определить границы и площади земель, находящихся в управлении Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Только 45,6% районных муниципалитетов и седьмая часть сельских населенных пунктов определили границы своих территорий и только один из каждых 15 субъектов Российской Федерации полностью отграничился от соседей и решил пограничные споры.

В настоящее время делается попытка перейти к экономическим методам регулирования землепользования, основанным на использовании показателей кадастровой и рыночной стоимости земли, а также экологического ущерба. Для этих целей в стране проводится кадастровая оценка земель по утвержденным методикам, разрабатываются и утверждаются стандарты и методические рекомендации по оценке рыночной стоимости земельных участков [5].

Но надо признать, что, к сожалению, ошибочной стало преобразование земельного кадастра в кадастр объектов недвижимости. Если раньше постановка на кадастровый учет являлась обязательной, то теперь ее сделали заявительной, но земли сельскохозяйственного назначения требуют подробного описания и непрерывного мониторинга о количестве, состоянии земли и как она распределена по категориям, имтакже необходим обязательный порядок регистрации.

С 1990‑х гг. перестала осуществляться качественная оценка продуктивных земель сельскохозяйственного назначения. С этого времени свернуты почвенные и геоботанические обследования и изыскания. Перестала выполняться комплексная внутрихозяйственная оценка земель по плодородию, местоположению и технологическим свойствам земельных участков. Кадастровая оценка земель сельскохозяйственного назначения базируется на данных 1967–1987 гг., что делает ее данные неактуальными. В этой связи невозможно точно знать состав земель сельскохозяйственного назначения не только по формам собственности, но и по угодьям, степени проявления процессов деградации (водной эрозии, дефляции, засолению, культуртехническому состоянию).

Требуют также обновления данные проведенного в 1980‑е гг. природно-сельскохозяйственного районирования территории страны, которые должны использовать в последующем для планирования развития, размещения и специализации сельскохозяйственного производства.

Основной угрозой продовольственной безопасности является неиспользование значительной части земель сельскохозяйственного назначения, а также подконтрольность крупнейших производств владельцам, которые зарегистрированы за рубежом, чрезмерная концентрация сельскохозяйственного производства и вымывание малых форм хозяйствования [4].

Это явление представляет собой явный вызов продовольственной безопасности страны и препятствует импортозамещению в АПК.

Нужен комплексный план действий на перспективу, направленный на выравнивание условий конкуренции отечественных и зарубежных производителей, уменьшение общей налоговой нагрузки, снижение социально-экономических диспропорций, стоимости кредитов и энергоресурсов, развитие экспорта, стимулирование регионального развития, межрегиональных и межмуниципальных взаимодействий, обеспечение продовольственной безопасности и хозяйственного единства территории страны.

В этих условиях ассоциации межрегионального экономического сотрудничества должны искать и осваивать новые направления работы и в первую очередь могли бы стать плодотворной площадкой, обеспечивающей взаимосвязи и координацию межрегионального экономического сотрудничества с межмуниципальным.

В настоящее время существует огромное количество пересечений земель лесного фонда с землями иных категорий. Например, в Московской области количество таких пересечений составляет около 200 тыс. Данное положение не позволяет поставить на государственный кадастровый учет земли лесного фонда, находящиеся в федеральной собственности, а также создает препятствия правообладателям земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости в постановке их на государственный кадастровый учет государственной регистрации прав на них.

Данная проблема должна быть законодательно закреплена и решаться на основании утвержденных документов территориального планирования, градостроительного зонирования, планировочной документации, согласованных с органами государственной власти субъектов РФ, Федеральным агентством лесного хозяйства.

Также законодательством не предусмотрена возможность использования водных объектов, расположенных в лесах, и земель лесного фонда для целей аквакультуры (рыбоводства), что не позволяет осуществлять комплексный подход к рациональной организации территорий и реализовывать эффективную государственную региональную политику.

По данным государственного экологического мониторинга [6], для наибольшей части территорий (55%) самой острой признана проблема нарушения земель в процессе хозяйственной деятельности и невыполнения обязательных работ по их рекультивации. К сожалению, имеются на практике и такие факты, когда отсутствие законодательных ограничений по самовольной добыче общераспространенных полезных ископаемых на земельных участках, находящихся в собственности, позволяет под видом собственных нужд вести промышленную добычу песчано-гравийных смесей.

Следующая острая экологическая проблема землепользования — загрязнение и захламление земель территории страны (54%), как правило, в регионах с развитой перерабатывающей промышленностью и высокой плотностью населения.

В 2017 г., объявленным годом экологии, активно заявила о себе новая отрасль — промышленная работа с отходами. Однако управлениекачеством атмосферного воздуха продолжает осуществляться в основном на уровне отдельного предприятия путем нормирования выбросов загрязняющих веществ в атмосферу и установления нормативов предельно допустимых выбросов. При большой концентрации предприятий на территории, а также при значительном влиянии автотранспорта данные результатов государственного экологического мониторинга не позволяют установить достоверные источники сверхнормативного загрязнения.

Внесение изменений в Федеральный закон от 04.05.1999 «Об охране атмосферного воздуха» в части наделения субъектов РФ правом по выполнению сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха будет способствовать снижению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и позволит одновременно прогнозировать изменение состояния качества атмосферы в результате ввода в действие новых объектов и реконструкции действующих, а также использовать эти результаты в процессах территориального планирования и нормирования выбросов загрязняющих веществ в атмосферу. Также необходимо принять оперативные меры по переводу опасных экологических объектов на принципы наилучших существующих доступных технологий, полностью запретить проектирование новых предприятий, не соответствующих этим принципам.

Существуют и другие особенности регионального развития, требующие решения. Так, имеет место недостаточный охват субъектов РФ при распределении субсидий на развитие, например учреждений культуры. В распределении федеральной субсидии на развитие учреждений культуры и архивов (в 2012–2018 гг.) участвуют лишь 26 регионов России.

Отмечается недостаточное обеспечение доступа граждан Российской Федерации к культурным ценностям из‑за невыполнения рядом субъектов РФ нормативов обеспеченности населения учреждениями культуры. Так, например, в Костромской области (при норме 1 театр каждого вида на субъект РФ) отсутствует и театр юного зрителя, и театр драмы. Театр юного зрителя отсутствует в Мурманской области, Камчатском крае и других регионах.

Также отмечается наличие в ряде регионов страны дефицита средств, предоставляемых в виде субсидий и субвенций на финансирование полномочий в области охраны объектов культурного наследия (Ивановская, Тверская, Смоленская области). В этих условиях нужна корректировка методик расчета по отдельным субвенциям, которые не покрывают в полном объеме расходы субъектов РФ, связанных с реализацией полномочий в области охраны объектов культурного наследия.

Остро стоит вопрос по обеспечению территориальной доступности первичной медицинской помощи, особенно в малонаселенной и сельской местности (по установленному нормативу зона обслуживания должна составлять не более 6 км и соответствовать шаговой доступности).

По данным Минздрава России [7], в Российской Федерации вне зоны обслуживания медицинскими организациями, оказывающими первичную медико-санитарную помощь, находятся 17429 населенных пунктов, из которых 14989 населенных пунктов с населением от 1 до 100 человек.

Изложенные проблемы и направления совершенствования развития российских регионов, по нашему мнению, не дают оснований говорить об их кризисном состоянии, а наоборот, происходящие структурные изменения и новые форматы работы подтверждают необходимость поиска и других новых направлений, форм и инструментов стимулирования территориального развития и углубления интеграции субъектов РФ.