Реализация проекта Реновации строительных объектов в городе Москве: проблемы взаимодействия власти и населения

Журнал: «Юрисконсульт в строительстве», №1, 2019г.

В настоящее время создание жилищных условий, отвечающих требованиям современного общества, является одним из важнейших направлений социально-экономической политики российского государства. Обеспечение доступности жилья для всех категорий граждан, а также соответствия его комфортности потребностям населения является стратегической целью государственной жилищной политики, провозглашенной приоритетным национальным проектом «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», принятого еще в 2004-2005 гг.

Кроме того, потребность в этом обусловлена нарастанием некоторых негативных процессов в жилищной сфере (имеются в виду рост стоимости жилья, высокий процент ипотечных кредитов и т.д.).

Реновация жилья, являющаяся предметом исследования в настоящей статье, в самом общем смысле подразумевает под собой улучшение качественных характеристик жилищных построек. Если рассматривать данный процесс более детально, то под ним понимается и небольшой ремонт, и глобальное обновление, и даже ликвидация какого-либо ветхого объекта с вводом в эксплуатацию нового.

Официальные статистические данные свидетельствуют о нарастающей динамике количества подлежащих сносу ветхих и аварийных жилищных построек с износом более 60%. Актуальное состояние жилищного фонда Российской Федерации характеризуется следующими данными:

  • в хорошем и удовлетворительном состоянии (физический износ 0–40%) соответственно находятся 60% от общего количества строений и 83% от объема общей площади;
  • в неудовлетворительном состоянии (износ от 41% до 60%) — 27,8% и 14,8% соответственно;
  • в ветхом состоянии (износ 61% и бол— 11,5% и 1,3% соответственно.

На сегодняшний день 30% граждан города Москвы проживают в жилье, полученном еще в период 19571975 гг., срок эксплуатации которого в основном не превышает 50-ти лет.

В 1985 г. Московский исполком утвердил решение, закрепляющее необходимость поэтапного сноса пятиэтажек в г. Москве, а в 1999 г. началась программа по сносу жилищных построек самых «отсталых» серий, в результате чего под снос попало 1722 дома общей площадью свыше 6,3 млн кв. м. [1].

Для остального жилищного фонда предполагались мероприятия по поддержке технического состояния построек с помощью капитального ремонта. Однако на практике это реализовать не удалось, так как, по словам экспертов, реконструкция большинства зданий невозможна из-за существенных значимых изменений в металлоконструкциях, системах водоснабжения, фундаменте и т.д. большинства домов в таком состоянии, что там надстраивать и пристраивать ничего невозможно. Около 10% этого жилья уже сейчас фактически является аварийным, и каждые 5–10 лет объем его будет нарастать, что через 15–20 лет приведет к росту данной категории домов до 60%, даже при условии проведения капитального ремонта [2].

Таким образом, мэрия Москвы переориентировала работу в данном направлении с обновления жилья на его снос с последующим строительством новых жилых домов на освободившихся местах. По данным мэрии под снос могут попасть 8000 зданий площадью 25 млн кв. м, в которых проживает 1,6 млн человек [9]. Кроме того, программа реновации может затронуть до 1900 столичных представителей бизнеса [10].

Несмотря на то, что московские власти декларируют гарантированное сохранение жилья достойного уровня, и для отдельных категорий граждан эта программа реновации действительно является реальной возможностью улучшения своих бытовых условий, однозначной поддержки со стороны населения нашей столицы будущие мероприятия не получили. Более того, высказанное неодобрение носит нарастающий характер.

Отсюда в настоящее время остро обозначилась проблема поиска путей эффективного выхода из сложившейся напряженной ситуации между действиями власти и населения в процессе проведения реновации строительных объектов.

Как показал анализ публикаций по вопросу реновации жилья, реализация проекта сопряжена с возникновением большого количества трудностей нормативно-правового, организационного, идеологического, ментальнопсихологического, концептуального и иного рода характера.

В частности, контент-анализ выложенных в сети Интернет материалов выявил существенные различия информации относительно поддержки рассматриваемого проекта. Так, по данным Всероссийского центра изучения общественного мнения (далее — ВЦИОМа, опрошено 600 человек из 10 округов), программу реновации поддерживают 80% москвичей. Однако активисты группы «Москвичи против сноса» утверждают, что о безоговорочной поддержке говорить рано и утверждают, что «…опрошенных менее 0,04% из тех, кого может затронуть программа реновации» [7]. Кроме того, количество участников сформирован ной группы постоянно растет. Анализ показал, что в среднем за сутки к группе присоединяется не менее 100 человек. Помимо этого, по районному принципу созданы и иные группы. Например, «За снос» — около 1300 человек в Facebook и «В контакте» — 4500.

Зафиксированы случаи и группового обращения в различные инстанции с требованиями не допустить сноса имеющегося жилья.

В настоящее время в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 02.05.2017 № 245-ПП «Об учете мнения населения по проекту реновации жилищного фонда в городе Москве» на портале «Активный гражданин» проводится опрос общественного мнения, итоги результатов которого планируется подвести к августу месяцу текущего года. По данным упомянутого выше сайта, на нем уже зарегистрировано 1,3 млн пользователей, проведено 1667 голосований и принято более 47 млн мнений [8].

Сложившиеся противоречивые обстоятельства требуют времени и для преодоления разногласий между основными участниками проекта реновации, и для принятия взвешенного оптимального решения.

Целью настоящей статьи является выработка рекомендаций, позволяющих установить конструктивное взаимодействие между населением и муниципальной властью в ходе проведения мероприятий по реновации строительных объектов в г. Москве.

Главная причина конфликта лежит, как мы полагаем, в плоскости экономических притязаний. Москвичи и ряд специалистов считают, что положения рассматриваемого в Госдуме так называемого «закона о реновации», ограничивают права жителей реновационных построек и могут повлечь возможные финансовые и материальные потери. Власть же напротив, обосновывает целесообразность предлагаемых действий экономической выгодой, которая возможна только при увеличении плотности будущей застройки освобождаемых территории. Так, при увеличении плотности застройки в три раза, суммарный доход всех участников реализации программы может составить около 5 трлн руб., при условии предоставления застройщикам и инвестором ряда льгот. Помимо этого, населению предлагается целый ряд возможностей, связанных и с выбором вариантов расселения, и с сохранением жилищных площадей, и с определением формы владения [5].

Однако содержание принятого в третьем чтении в Государственной Думе законопроекта № 120505-7 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей реновации жилищного фонда в столице Российской Федерации — городе федерального значения Москве» не в полной мере отражает заявления должностных лиц.

Проведенный анализ указанного выше документа выявил необходимость его доработки по ряду обстоятельств.

Во-первых, текст законопроекта содержит мало конкретики и слишком много отсылочных норм.

Во-вторых, если соответствующий нормативно-правовой акт уже был принят в Москве в текущем месяце [11], то федеральный закон пока находится на стадии разработки — в него вносят поправки ко второму чтению.

В-третьих, к данному документу подготовил свои замечания и Комитет по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера Совета Федерации Федерального Собрания РФ [12].

Председатель Комитета по федеративному устройству, региональной политике и местному самоуправлению и делам Севера Совета Федерации Д. Азаров рассказал, что в соответствии с ними предлагается закрепить в федеральном законе порядок и случаи учета мнения населения по вопро сам реализации программы, осуществляемого в формах общественных обсуждений или публичных слушаний.

Также вышеуказанный Комитет считает необходимым обратить внимание законодателя на защиту прав юридических лиц, которые тоже могут быть участниками программы. По оценке членов вышеуказанного Комитета, данный аспект был упущен в текущей версии законопроекта [6].

Для более детальной проработки возможных вариантов реализации программы реновации жилья посредством дискуссионного законопроекта авторы данной научной статьи провели SWOT-анализ его содержания и выявили возможные тенденции его дальнейшего перевода в плоскость практических действий.

На первом этапе была составлена матрица анализа, в которой выделены сильные/слабые стороны документа и возможности/угрозы при его реализации (см. далее таблицу 1).

На втором этапе SWOT-анализа авторами данной научной статьи был выполнен корреляционный анализ, по результатам которого сформирована матрица, отражающая позитивные и негативные влияния как угроз, так и возможностей реализации проекта реновации (см. далее таблицу 2).

На основании полученных результатов SWOT-анализа можно сформулировать ряд проблемных вопросов, влияющих на принятие и внедрение предложений по реализации проекта реновации жилья.

Во-первых, законопроект в качестве критериев равнозначности использует: благоустройство, площадь помещения и территориальную расположенность. При этом абсолютно не применяет критерии наличия ремонта в квартире, его стоимости, этажность, наличие лифта в доме, удаленность от метро и оживление дорог, и ряд иных критериев оценки стоимости жилого помещения.

А между тем равнозначное жилое помещение предоставляется вне района проживания в случаях, если: многоквартирный дом, включенный в решение о реновации, расположен в Центральном, Зеленоградском, Троицком или Новомосковском административных округах города Москвы. В этом случае равнозначное жилое помещение предоставляется в границах административного округа города Москвы, в котором расположен соответствующий многоквартирный дом, включенный в решение о реновации.

Во-вторых, больше всего рискуют жители или покупатели «хрущевок» в Центральном, Зеленоградском, Троицком или Новомосковском административных округах города Москвы, соответственно, собственников помещений фактически могут получить не равнозначное жилое помещение взамен утраченного.

По географическому признаку наиболее дорогие пятиэтажки расположены в Центральном АО. Ценовая политика жилья представлена в таблице 3.

При этом законопроект не указывает на порядок действий в случае, если такое согласие не получено, но при этом у органов государственной власти отсутствуют жилые помещения для предоставления в пределах указанных административных округах.

Критерии равнозначности особенно болезненно могут быть восприняты собственниками нежилых помещений.

Если указанное нежилое помещение используется для целей предпринимательской деятельности — убытки от изменения места расположения объектов такой деятельности могут быть непредсказуемыми.

В-третьих, чиновники, которые именуют московские пятиэтажки не иначе как ветхим и устаревшим жильем, обычно ссылаются на жалобы со стороны самих жителей и муниципальных депутатов, то в России практически нет статистики по ветхому и аварийному жилью. Оценить износ дома можно только с помощью инструментального обследования, то есть изучения состояния дома специалистами. Свои данные по ветхому жилью публикует Росстат. Но ведомство оговаривает, что данные у них от органов местного самоуправления, которые в свою очередь получают информацию от собственников жилья.

Более того, данные Росстата охватывает всю Россию в целом, а отдельно данных по Москве ведомство не публикует. На сайте Мосгорстате, который публикует московскую статистику, вообще статистики по аварийному жилью нет.

В-четвертых, вызывают вопросы установленные сроки переезда. Текущая программ сноса пятиэтажек намного масштабней предыдущей: если в первую волну было снесено около 1700 «хрущевок», то сейчас власти намереваются избавиться от 8000 зданий и расселить 1,6 млн человек.

Очевидно, что единовременно расселить такое количество населения в альтернативное жилье практически невозможно, равно как и нереально построить для них в короткие сроки новые дома. Реновация неизбежно будет проходить поэтапно, а это значит, что какие-то пятиэтажки попадут под расселение раньше других. Более того, если первая волна сноса в Москве растянулась на 18 лет, то теперь властям понадобится, по самым оптимистичным оценка, не менее 25 лет.

Это значит, что кто-то получит новую квартиру в ближайшие годы, а другие на горизонте десятилетия.

В-пятых, еще не стоит забывать и об общих рисках, связанных с экономической и политической ситуацией в стране. Согласно долгосрочному бюджетному прогнозу Минфина до 2034 г., расходы бюджетной системы в соотношении с ВВП будут уменьшаться в ближайшие 18 лет из-за снижения доходов. В связи с этим высока вероятность, что реновация не будет доведена до конца.

Таким образом, для реализации проекта реновации порядок внедрения мер должен быть детально и целесообразно регламентированным с целью избежать злоупотреблений, как со стороны органов государственной власти, так и со стороны граждан, проживающих в домах, включенных в программу реновации. Представленный законопроект не содержит такой детальной регламентации и может привести к росту судебных споров, связанных с процессом предоставления жилых и нежилых помещений. Выход из подобной ситуации возможен при создании определенной модели, регламентирующей взаимодействие граждан и властей.

Модель осуществления реновации и переселения граждан из сносимого жилого фонда в г. Москве должна в себя включать:

  • предоставление жилой площади в размере не менее нормы предоставления, а также производить расселение коммунальных квартир;
  • первоочередное переселение жителей домов из общежитий и ветхого жилого фонда;
  • в случае сноса дома, в котором ремонт квартиры был выполнен за 3 года до реновации, производить компенсацию выполненного ремонта, стоимость которого определяется документально или по акту;
  • не менее 3-х вариантов выбора предлагаемого жилого помещения для переселяемых семей;
  • снять ограничение с права жильцов на обжалование действий органа исполнительной власти, не связанных с равнозначностью предоставляемого жилья сносимому жилью;
  • учет стоимости земельного участка под домом, обеспечив по информированному требованию жителей не равнозначное, а равноценное возмещение с учетом стоимости придомовой территории МКД;
  • обеспечение переселяемых жителей жильем в районе проживания;
  • обеспечение микрорайонов нового строительства полноценной инфраструктурой, включая парковки для автомобилей, а также площадки для выгула и дрессировки собак;
  • создание жителями ЖСК по их желанию с возложением на такое ЖСК функции заказчика строительства нового жилого дома, оказание содействия в создании ЖСК;
  • принятие решения по реновации только общим собранием собственников или публичным слушанием, а не через предлагаемые в настоящее время телефонные опросы, МФЦ или портал «Активный гражданин», так как подобные механизмы создают условия бесконтрольности и злоупотреблений;
  • для согласования интересов различных групп граждан использовать механизм местного референдума;
  • при определении жилых зданий, подлежащим реновации, тщательно выявлять здания, являющиеся объектами культурного и исторического наследия (имеющие оригинальную архитектуру, связанные с проживанием видных деятелей истории и культуры, построенных с участием выдающихся архитекторов прошлого);
  • в социальной сети по контролю за нарушениями законов и государственных программ создать институт социальных менеджеров для оказания помощи коллективам жителей, которые хотят самостоятельно создать ЖСК, привлечь строительные компании и проконтролировать расход средств;
  • предусмотреть обязательное и непосредственное участие в решении вопросов реновации депутатов Советов депутатов муниципальных округов г. Москвы; строительному комплексу г. Москвы совместно с ТПП создать реестр добросовестных застройщиков г. Москвы, которые могут быть привлечены в качестве компании застройщиков;
  • для недопущения расхищения денежных средств со счетов застройщика ЖСК создать структуру по бесплатному государственному аудиту и консультированию ЖСК, выступающих в качестве заказчиков;
  • для защиты от инфляции денежных средств на счетах ЖСК при строительстве домов ЖСК обеспечить государственное страхование строительных рисков, в том числе связанных с обесцениваем денежных средств, имеющихся на счетах;
  • осуществление программ «реновации» должно стать предметом общественного и муниципального контроля со стороны: Совета депутатов муниципальной округов, Общественной Палаты Москвы, Общественных Советов при Префектурах, Общественного Совета при ГУ МВД РФ по г. Москве и других общественных Советов;
  • сохранять социальную и экологическую инфраструктуру сносимых домов;
  • Союзу журналистов г. Москвы обратить внимание на необходимость правдивого освещения вопросов реновации, недопустимость подмены журналистского информирования и анализа рекламой и пропагандой.