Институт лицензирования как объект правового регулирования нормами гражданского и административного законодательства

Журнал: «Юрисконсульт в строительстве», №1, 2019г.

В теории права правовое регулирование понимается как процесс воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм (норм права) и как форма регулирования общественных отношений, посредством которой поведение их участников приводится в соответствие с требованиями и дозволениями, содержащимися в нормах права1 . Объектом правового регулирования являются общественные отношения, а их предметом является совокупность качественно однородных отношений, выступающих объектом правового регулирования2 .

Определяя обязанностью государства признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина Конституции России (ст. 1), являющихся непосредственно действующими и определяющими смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечение правосудия (ст. 18), закрепляет в качестве одних из них право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34). Данное право не является абсолютным. Как неоднократно разъяснялось Конституционным судом РФ, федеральный законодатель, реализуя свои полномочия по регулированию предпринимательской деятельности, вправе определять порядок и условия ее осуществления и, исходя из специфики производства и оборота тех или иных видов продукции как объектов гражданских прав, устанавливать дополнительные требования, а также ограничения, которые, однако, должны соответствовать критериям, закрепленным ч. 3 ст. 55 и ч. 2 ст. 74 Конституции РФ3 .

Исходя из этого ст. 49 Гражданского кодекса РФ установлен разрешительный порядок для отдельных видов деятельности, а также нахождение в обороте отдельных видов объектов гражданских прав, определяемых законом, требуется специальные разрешения (лицензии).

Виды деятельности, требующей лицензирования, определяются Федеральным законом от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», которым закрепляются основные принципы осуществления лицензирования, виды лицензируемой предпринимательской деятельности и полномочия лицензирующих органов.

Перечень видов продукции, свободная реализация которых запрещена, утвержден Указом Президента РФ от 22.02.1992 № 179 (ред. от 30.12.2000).

В него включены драгоценные камни, ракетно-космические комплексы, рентгеновское оборудование, шифровальная техника, яды, наркотические средства и психотропные вещества, лекарственные средства и др. Порядок их оборота устанавливается соответствующим законом.

Основания возникновения имущественных и неимущественных гражданских прав, осуществляется на цивилистических началах, регулируемых гражданским законодательством. Вместе с тем, институт выдачи лицензий и разрешений содержит значительный элемент публичности, обусловленный присутствием административно-правовых норм в его регулировании4 , т.к. одним из участников лицензионно-разрешительных отношений выступает уполномоченный в соответствии с законом федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий лицензионно-разрешительную деятельность.

В юридической литературе под лицензионно-разрешительной системой обычно понимается закрепленный в правовых нормах порядок, предусматривающий обязательность получения от уполномоченных государственных органов разрешений или лицензий (особого вида разрешений) на совершение определенных действий, а также получение определенных полномочий организациями и отдельными гражданами.

По мнению Д.Н. Бахраха, разрешительная система — это урегулированная правом совокупность общественных отношений исполнительной власти с гражданами и организаци– ями, возникающих в связи с выдачей разрешений (лицензий) на занятие определенными видами деятельности и последующим надзором за соблюдением правил и условий осуществления разрешенной деятельности5 .

Сущность разрешения как индивидуального правоприменительного акта состоит в признании (подтверждении) законности возникновения прав на объект (например, оружие) либо на осуществление соответствующей деятельности или совершение действий6 .

Формами разрешений являются лицензии, аккредитация и аттестация, разрешения — документы, рассчитанные на разовое или многократное использование, сертификаты-разрешения, согласия (разрешения), визы (виды на жительство), а также допуски к работам (деятельности).

Лицензия — это специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности, которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом7 . Разрешение, это документ, позволяющий осуществлять отдельные или конкретные действия (например, разрешение на строительство, на хранение и ношение гражданского оружия).

Анализ содержания терминов «лицензирование» и «разрешение» говорит о том, что они являются компонентами одного правового режима — режима разрешительной системы8 .

К сожалению, российское законодательство не содержит легального определения термина «лицензионноразрешительное производство». Законодательство оперирует понятиями «лицензия», «разрешение», «лицензионный договор» и др., определяя при этом их составные элементы и устанавливая правила осуществления.

Для раскрытия понятия и назначения лицензионно-разрешительного производства, в первую очередь необходимо через рассмотрение целей и задач лицензионно-разрешительной системы, ее признаков, принципов и их правовой природы.

Наряду с конституционными принципами: законности, приоритета личности и ее интересов, гласности, федерализма, национального языка, взаимной ответственности, общими принципами лицензирования выступают:

  • принципы единства экономического пространства и правил лицензирования и разрешений;
  • проверки законности при осуществлении лицензирования, публичности реестра, презумпции достоверности заявляемых и регистрируемых сведений;
  • регулирование только федеральными законами.

Во-первых, лицензионно-разрешительное производство во всех случаях — это процедура принятия юридического акта, служащими основанием для возникновения, изменения или прекращения субъективных прав и юридических обязанностей, определяющих содержание регулируемых правоотношений. Следовательно, лицензирование и разрешения, относится к правовым средствам, входящим в систему механизма правового регулирования.

Например, О.С. Соболь, отмечая, что «лицензирование предпринимательской деятельности рассматривается как правовое средство государственного регулирования рыночных отношений», приходит к выводу, что «лицензирование может быть определено также в качестве элемента легитимации деятельности предпринимателя»9 .

Лицензионно-разрешительные процедуры, возникающие в этих правоотношениях, реализуются, как правило, по инициативе заинтересованного лица и носят заявительный характер.

Во-вторых, это государственновластная деятельность т.к. осуществляется должностными лицами, наделенными государственными полномочиями в пределах своей компетенции.

В-третьих, это всегда подзаконная деятельность уполномоченных субъектов, осуществляемая в процессуальной форме посредством реализации соответствующих материальных правовых норм лицензионно-разрешительного института различной отраслевой принадлежности.

Лицензионно-разрешительное производство относится к контрольнонадзорной функции федеральных органов исполнительной власти.

Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 07.12.2016) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» установлено, что под функциями по контролю и надзору, в том числе, понимаются выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам, а также издание индивидуальных правовых актов.

Контрольно-надзорный характер проявляется:

  • в обязанностях и праве субъектов лицензионно-разрешительной системы проверки законности оснований предоставления лицензий или выдачи разрешений; 
  • в организации и осуществления лицензионного контроля соответствия лицензиата лицензионным требованиям и условиям (документарные проверки, плановые проверки и внеплановые выездные проверки).

Юридическая природа актов лицензионно-разрешительной системы проявляется в том, что иногда только с момента получения лицензии или разрешения, наряду с общей правоспособностью (в следствие государственной регистрации), возникают специальная правоспособность10 или права-исключения. Например, в сфере транспортных перевозок, оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции, оружия, занятия частной детективной или охранной деятельностью, оказание услуг частнопрактикующими врачами и др.

Юридическое значение получения лицензии или разрешения состоит в том, что они являются в зависимости от разновидности либо правообразующими, либо право изменяющими, либо право прекращающими юридическими фактами.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что лицензионно-разрешительное производство представляет собой совокупность в основном административно-процессуальных действий, осуществляемых уполномоченными законом органами лицензионно-разрешительной системы по принятию решений о выдаче (переоформлении, продлении срока действия, прекращения действия) лицензий и разрешений, внесении данных в соответствующие реестры и выдаче правонаделительных документов.

К числу его основных разновидностей следует отнести следующие производства:

  • по выдаче лицензий на занятие определенными видами деятельности;
  • по выдаче разрешений на совершение конкретных действий;
  • по официальному подтверждению правообладания имуществом, отдельными вещами, либо неимущественными правами, в отношении которых установлен правоустанавливающий режим.
  • по оформлению допуска к определенным работам или объектам.

Традиционно в предмет гражданского права цивилистической наукой включаются имущественные и неимущественные отношения11.

Основной особенностью гражданско-правового метода регулирования общественных отношений является дозволительная направленность (юридическое равенство, автономия воли, имущественная самостоятельность)12.

Его нормами установлены основания, условия и основные правила, связанные с необходимостью иметь лицензии или иные разрешения в отношении:

  • осуществления деятельности юридическим лицом, для занятия которой необходимо получение специального разрешения (лицензии);
  • либо членства в саморегулируемой организации или выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к определенному виду работ (ч. ч. 3 ст. 49);
  • распространение правила ст. 49 на об осуществлении предпринимательской деятельности гражданами, для занятия которой необходимо получение специального разрешения (лицензии (ч. 3 ст. 23);
  • ликвидации юридического лица по решению суда в случае осуществления юридическим лицом деятельности без надлежащего разрешения (лицензлибо при отсутствии обязательного членства в саморегулируемой организации или необходимого в силу закона свидетельства о допуске к определенному виду работ, выданного саморегулируемой организацией (п. 2 ч. 3 ст. 61); 
  • законодательного введения ограничения оборотоспособности объектов гражданских прав, в частности могут быть предусмотрены виды объектов гражданских прав, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо совершение сделок с которыми допускается по специальному разрешению (ч. 2 ст. 129); 
  • прекращение права собственности лица на приобретенное имущество на которое необходимо особое разрешение, а в его выдаче собственнику отказано (ч. 3 ст. 238); • обязанности возместить другой стороне по ее требованию убытки, причиненные недостоверностью таких заверений, или уплатить предусмотренную договором неустойку стороной, которая при заключении договора либо до или после его заключения дала другой стороне недостоверные заверения о наличии необходимых лицензий и разрешений (ч. 1 ст. 432.1); 
  • права отказа от договора (исполнения договора) и потребовать возмещения убытков, в случае отсутствия у одной из сторон договора лицензии на осуществление деятельности или членства в саморегулируемой организации, необходимых для исполнения обязательства по договору (ч. 3 ст. 450.1); 
  • запрета передачи прав арендодателя, полученные им на основании разрешения (лицензии) на занятие соответствующей деятельностью, арендатору, если иное не установлено законом или иными правовыми актами (ч. 2 ст. 656); 
  • права использования соответствующих результата интеллектуальной деятельности или средства индивидуализации: 
  • в установленных договором пределах  — лицензионный договор (ст. 1233), 
  • в том числе запрета права осуществлять указанные действия при наличии действующего лицензионного договора, по которому предоставляется исключительная лицензия на использование произведения или объекта смежных прав в тех же пределах (ст. 1233), 
  • права использования результата интеллектуальной деятельности, исключительное право на который принадлежит другому лицу  — принудительная лицензия (ст. 1239);
  • возможности предоставления любому лицу права использования изобретения, полезной модели или промышленного образца — открытая лицензия (ст. 1368).

Сюда же можно отнести коррелированные с ГК РФ нормы части 1.3. статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее — ЖК РФ), содержащей требование на осуществление деятельности по управлению многоквартирными домами на основании лицензии.

Вместе с тем, в отличие от Гражданского кодекса РФ, им определяются полномочия органов госвласти и местного самоуправления в области организации и осуществления лицензирования предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами (п. 16.3, 16.7,16.8 ст. 12, п. 8.5 ст. 13, ч.1., ч. 2.3 ст. 20 ст. 20 ЖК РФ), а также содержит Раздел X «Лицензирование деятельности по управлению многоквартирными домами»13.

Градостроительным кодексом Российской Федерации в качестве обязательных условий определяется разрешение на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию, а их содержание и правила получения регламентируются статьями 51 и 55 данного кодекса.

Статья 9 Воздушного кодекса Российской Федерации» от 19.03.1997 № 60-ФЗ (ред. от 06.07.2016) определяет, что отдельные виды деятельности в области авиации могут осуществляться юридическими лицами и индиви дуальными предпринимателями на основании лицензий, выданных в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статья 5 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 07.03.2001 № 24-ФЗ определяет, что лицензирование отдельных видов деятельности на внутреннем водном транспорте осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации14.

Базовым законом, регулирующим отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов России, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности, выступает Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Так, осуществление отдельных видов деятельности (совершение действий) возможны при наличии лицензий, предусмотренных законодательством Российской Федерации о лицензировании отдельных видов деятельности15.

Постановлением Правительства РФ от 21.11.2011 № 957 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности», утвержден перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование конкретных видов деятельности, а также определены условия и порядок уведомления лицензиатом лицензирующих органов субъектов Российской Федерации, на территории которых лицензиат намерен осуществлять деятельность, при наличии лицензии, выданной в другом субъекте РФ.

Правила и порядок лицензирование конкретных видов деятельности, определяется Постановлениями Правительства РФ, применительно к каждому лицензируемому виду деятельности16.

В соответствие с ч. 1 ст. 19 ФЗ «О лицензировании», к отношениям, связанным с осуществлением лицензионного контроля, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Реализация лицензионного контроля осуществляется посредством административных регламентов исполнения государственных функций по контролю за соблюдением лицензионных требований при осуществлении лицензированной деятельности, определяющих в том числе, сроки и последовательность административных процедур (действий) при осуществлении полномочий по контролю за их соблюдением17.

Положения Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», не применяются к отношениям, связанным с осуществлением лицензирования Банком России, государственными корпорациями, (ч. 2, ч. 3 ст. 3), а также деятельности, связанной с защитой государственной тайны, деятельности негосударственных пенсионных фондов, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Она осуществляется в порядке, установленном федеральными законами, регулирующими отношения в соответствующих сферах деятельности18.

Особо следует отметить, что статьей 13 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности», определено, что осуществление банковских операций производится только на основании лицензии, выдаваемой Банком России, за исключением случаев, указанных Федеральными законами от 17.05.2007 № 82-ФЗ «О банке развития» и от 27.06.2011 № 161-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О национальной платежной системе».

При этом, в силу положений ст. 59 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации», ст. 12 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» лицензия на осуществление банковских операций кредитной организации выдается после ее государственной регистрации Центральным банком РФ.

Аналогичные нормы содержит Федеральный закон от 22.04.1996 № 39ФЗ «О рынке ценных бумаг» и Федеральный закон от 23.12.2003 № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации».

Следующим видом нормативного регулирования в рассматриваемой нами сфере является наделение соответствующей компетенцией лицензирующих органов и их должностных лиц. Это статутные нормативные акты, определяющие компетенцию (задачи, основные направление деятельности (функции), права и обязанности, применение мер государственного принуждения, запреты и ограничения) и нормативно-правовые правовые акты, устанавливающие (конкретизирующие) административно-правовой статус и организационное построение лицензирующих органов.

Во всех случаях законом указывается орган, уполномоченный на осуществление тех или иных видов лицензионно-разрешительных действий, которые определяются Президентом или Правительством Российской Федерации19, а например как в случае с Центральным банком России, напрямую соответствующим законом20.

Основные направления правового регулирования рассматриваемой сферы общественных отношений обозначаются в ежегодных посланиях Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации и детализируются в поручениях Президента России, а также определяются концептуальными актами развития гражданского законодательства или социально-экономического развития страны, а их ресурсное обеспечение содержится в соответствующих государственных и федеральных целевых программах21.

Таким образом, получение разрешений, это осуществление лицами своих гражданских, трудовых, социальных и других прав, регламентируемых нормами частного права.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, материальные нормы правового лицензионно-разрешительного института устанавливаются гражданским законодательством, а осуществление лицензионно-разрешительного производства — административно-процессуальными нормами.

Лицензионно-разрешительное производство является важным элементом правового регулирования гражданско-правовых отношений, сочетающим в себе взаимосвязанные признаки гражданско-правового метода (средства), правовой формы контрольно-надзорной деятельности (внешнего выражения деятельности органов разрешительной системы), так и административной процедуры.

Анализ законодательства показывает, что установление материальных норм института лицензирования, преимущественно относится к прерогативе гражданского законодательства (отправные, установочные нормы и нормы-правила поведения), а процедура лицензионноразрешительного производства, регламентируется административно-процессуальными нормами.

СОБЫТИЯ В ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ СФЕРЕ

БОЛЕЕ 90 НОВЫХ НАУЧНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ ВОШЛИ В НОРМАТИВНО-ТЕХНИЧЕСКУЮ БАЗУ В СФЕРЕ СТРОИТЕЛЬСТВА ЗА ДВА ГОДА

Более 90 новых параметров, методик, расчетных положений, полученных в результате прикладных научных исследований, вошли в нормативную базу в 2016–2017 гг., более 75 — войдут до 2020 г. Об этом на VI Международной конференции «Техническое регулирование в строительстве» в Челябинске сообщил замдиректора департамента градостроительной деятельности и архитектуры Минстроя России Александр Степанов.

По его словам, в результате четырехлетней работы ведомства на начало 2018 г. фонд нормативных технических документов составляет 1080 стандартов и 314 сводов правил, что в 2,5 раза больше чем в 2013 г. Из них: 184 — новые, 130 — содержат положения, актуализированные за последние три года.

«С 2015 по 2017 гг. в нормативно-техническую базу строительства вошли 70 принципиально новых для отрасли документов в области эксплуатация зданий и сооружений, высотного строительства, технологий информационного моделирования, сейсмостойкого строительства, градостроительного проектирования и благоустройства территорий и других», — рассказал Александр Степанов.

Он также добавил, что в текущем году проводится работа по разработке и актуализации 58 сводов правил и 75 стандартов, выполняются 60 научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по определению нормируемых параметров содержащихся в нормативных технических документах, 40 научно-исследовательских работ по разработке методических материалов по применению нормативных технических документов при проектировании зданий и сооружений, 15 научно-исследовательских работ по мониторингу и анализу действующих нормативных технических документов в сфере строительства.

Разработка проектов сводов правил осуществляется с привлечением специализированных организаций соответствующего профиля, обладающих опытом научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в области технического регулирования градостроительной деятельности и стандартизации.

Пресс-центр Минстроя России